За цивилизованные партнерские отношения бизнеса, групп интересов, GR-сообщества с органами государственной власти

Как узаконить цивилизованный лоббизм в России

О.Г.Румянцев

(тезисы выступления на GR-конгрессе – международной конференции специалистов по связям с органами государственной власти) Москва, отель «Националь», зал «Петровский»

29 октября 2009 г.

1.

«Мы работаем с тем правительством, которое имеем». Вот основная присказка, которую я не раз слышал на своей долгой GR стезе от руководителей крупных международных корпораций.

Это верно лишь отчасти. На своем конгрессе участники GR-сообщества вправе поговорить не только о том, каким мы хотим видеть наших лоббистов, но и о том, какими мы хотели бы видеть наших стейкхолдеров (контрагентов в органах государственной власти).

Поразительная ситуация: все, включая главу государства, в последнее время нелицеприятно критикуют нашу действительность. Значит действительно кризис. Один из самых решительных критиков, Д.А.Медведев, среди запущенных социальных недугов нашей страны, тормозящих наше общее движение вперед, указывает чрезмерное присутствие государства во всех сферах общественной деятельности.

Сфера внешних корпоративных связей и GR не исключение. Посмотрите на неприпудренный рейтинг лоббистов в РФ. Его возглавляют государственные чиновники либо руководители госкорпораций и компаний с государственным участием. Профессиональные GR менеджеры находятся в нижней части списка.

По данным рейтинга «Лучшие лоббисты России – август 2009 года», составленного Агентством экономических новостей по заказу «Независимой газеты», «лоббистами – первыми лицами» названы: глава президентской администрации Нарышкин (№1), руководитель Аппарата Правительства, вице-премьер Собянин (№2), вице-премьер Шувалов (№3), глава «Газпрома» Миллер (4 место), президент РЖД Якунин (5 место), глава госкорпорации «Ростехнологии» Чемезов (10 место), совладелец Gunvor Тимченко (13 место), главы Внешэкономбанка Дмитриев и Сбербанка Греф (15-16 места), гендиректора «Транснефти» Токарев (17 место) и «Сургутнефтегаза» Богданов (18 место), глава ВТБ Костин и руководитель «Роснанотеха» Чубайс (20-21 места), замыкает подрейтинг президент государственной же «Роснефти» Богданчиков. Первая тройка в подрейтинге «лоббисты – «профессионалы»: замглавы президентской администрации Сурков, вице-премьер Сечин, министр финансов РФ Кудрин; далее следует Депутат Государственной думы РФ Язев.… Можно не продолжать.

Комментарии не излишни, а просто необходимы.

Государственная Дума давно уже состоит в основе своей не столько из политиков, представляющих интересы избирателей, округов, территориальных общностей – т.е. своего рода лоббистов территорий, сколько из лоббистов конкретных компаний, производств и подотраслей. Все перевернуто с головы на ноги.

В заявленных в обращении «Вперёд, Россия!» мерах по осторожному, я бы сказал, гомеопатическому совершенствованию политической системы и демократических институтов перспективы изменения просматриваются очень слабо.

Между тем, отделение публичной власти от бизнеса с образованием профессионального сообщества профессиональных и ответственных GR коммуникаторов является частью стратегической задачи по преодолению избыточности государства. Что было отчасти оправдано в ситуации антикризисного управления, то не годится для нового этапа, если мы вообще хотим выйти из этапа старого.

2.

Речь должна вестись и о том как узаконить цивилизованный лоббизм, Но, прежде всего о том, чтобы законодательно поддержать этот важнейший демократический институт, не дав выхолостить его потенциальное значение для развития системы отношений государства и общества.

Я вспоминаю как год назад, когда в Государственном правовом управлении Президента РФ обратились к теме законопроекта о регулировании лоббистской деятельности, прозвучало: при разработке законопроекта предстоит учесть не только международный опыт, но и «культуру и обычаи многонациональной России».

Меня эта примечательная мысль-лазейка насторожила. Мы же знаем, как например в некоторых южных республиках ездят без Правил дорожного движения, не реагируя на сигналы светофора, дают порою выход эмоциям пальбой из огнестрельного оружия без отрыва от вождения автомобиля. Эти яркие мультикультурные обычаи уже начали перекочевывать в Москву. Боюсь, что с опорой на «культуру и обычаи многонациональной России» придется узаконить распространившуюся повсеместно традицию подносить бакшиш (согласно Словарю Даля татарское «бахчиш» переводится как «гостинец, на чай, на водку, магарычи; принос, срыв, взятка»).

Нет, колесо должно быть только круглым, иначе ничего вперед не поедет и стоящего закона мы не получим.

В какой логике следовало бы рассматривать ФЗ о лоббизме?

· Попытки, предпринятые в 1990е гг. (от законопроекта Верховного Совета РФ до проектов 1995 и даже 2003 гг.) потерпели неудачу, т.к. на тот момент отсутствовали правовые конструкции, к которым можно было бы привязать лоббистскую деятельность и сделать её легитимной и прозрачной. Сегодня такие правовые конструкции уже частично появились.

Становится более четкой и прозрачной система государственного регулирования процессов сертификации, лицензирования, аккредитации.

Принимаются законы, развивающие положения Конституции РФ о праве обращаться в государственные органы (ст.33), праве граждан на ознакомление с документами и материалами, конституционной обязанности органов государственной власти, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами (ст.24). Государственные информационные ресурсы в эпоху информационного общества становятся более открытыми и доступными.

В конце прошлого года был принят ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» от 26.12.08 №262-ФЗ. В начале этого года одним из первых был принят ФЗ от 9.02.09 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Эти законы регулируют отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации, определяют основные принципы и способы такого доступа. Последний ФЗ вступит в силу совсем скоро – с 1 января 2010 года.

Но не будем заниматься самообманом. Показательны были комментарии в сети Интернет: «Теперь танк у Жванецкого просить не надо, чтобы сквозь дуло спрашивать: «скока, скока?!» :-). Не все механизмы реализации закона можно назвать работающими или даже наличествующими… Увы, не получили достаточного развития механизмы реализации другой, 32 статьи Конституции – о праве граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Парламентское право постепенно развивается в надстройке, но с провалами на уровне фундамента, в отсутствие у палат парламента действенных контрольных полномочий.

· Закон о лоббизме призван дать гарантии для этой части системы демократических институтов, которые у нас подчас влачат несколько привядшее существование. Д.Медведев пишет, что «демократические институты в целом сформированы и стабилизированы», но к цивилизованному лоббизму это далеко не относится

Цивилизованный лоббизм основан на прозрачности отношений между группами интересов и органами государственной власти. Его узаконение следует рассматривать как важную антикризисную и пост-кризисную меру, которая обеспечивала бы эффективность конкуренции и ограничение государственной монополии. Как серьезный шаг по пути модернизации и рационализации нашей общественной жизни. Как шаг в борьбе с коррупцией.

· Главная опасность нецивилизованного лоббирования даже не в рисках коррупции, а в рисках пробивания неэффективных или вредных проектов.

В значительных масштабах непрозрачное лоббирование приводит к образованию застойных, ресурсопоглощающих производственных, социальных и политических анклавов, деформирующих всю хозяйственную структуру страны, что впоследствии десятилетиями невозможно исправить. Из далекого прошлого вспоминаются лысенковщина с ее тотальным "облесением", "поворот рек" с огромными затратами на землеройное производство, кукуруза и т.д. Из недавного и современности приходят на ум гигантские суммы, выделенные неподотчетным ни парламенту, ни даже правительству госкорпорациям, подчас израсходованные неэффективно и нецелевым образом.

В западных странах подобное лоббирование также приводит к принятию односторонних решений, рискованным бюджетным инвестициям, сомнительным налоговым льготам. В результате создаются производственные и иные структуры, которые в дальнейшем оказываются неэффективными и обременительными для общества в целом, но не поддаются ликвидации или санации, например, из-за неизбежных социальных последствий.

Итак, контекст понятен. Вывод таков: закон о лоббизме в РФ безусловно необходим. Есть четкий юридический принцип - все сомнительное лучше легализовать и тем самым поставить под контроль. Поэтому, чем ругать лоббизм, правильнее его подробно регламентировать.

Но вот вопрос - что же будет легализовано? Как видятся отдельные контуры возможного ФЗ о лоббизме некоторым видным представителям нашего Правительства, с кем я обсуждал эту тему?

Предполагаемые лоббистские компании формировались бы как юридические партнерства;

Эти компании проходили бы аккредитацию в уполномоченном органе – Минэке, либо, что вероятнее, Минюсте;

Проходя такую аккредитацию, руководство партнерства берет на себя подкрепленную надлежащим уровнем компетенции, профессионализма, знаний ответственность представлять интересы граждан, их объединений, компаний в органах власти и пользоваться соответствующими правами;

Основной сферой легальной деятельности таких партнерств становились бы органы представительной, законодательной власти;

Компании должны будут ежегодно размещать отчеты – как и на кого, в чьих интересах они работают;

Граждане и компании должны нести ответственность за незаконную лоббистскую деятельность.

3.

Здесь, конечно же, предстоит высветить, обсудить и решить ряд серьезных проблем.

Прежде всего, неприемлемым я считаю идею механического повтора понимания лоббизма как, прежде всего, кулуарного давления групп интересов на парламент в целях принятия или отклонения законопроекта.

Мы ведь не случайно так крепко бились в 1992-1993 гг. за форму правления, закрепляемую в новой Конституции Российской Федерации. Мне как самому непосредственному участнику конституционной реформы 1990-1993 гг. с самых первых шагов генезиса ныне сложившегося устройства государственной власти со всеми её перекосами были сомнительны эгоистические движущие мотивы сознательного увода исполнительной власти от парламентского и общественного контроля. Но поздно, это наша Конституция и наша жизнь: железная дорога прошла, что называется, мимо парламента. Большинство наших проблем носит системный характер и коренится в отсутствии такого контроля. При особом статусе исполнительной власти и статусе главы государства происходит добровольный отказ парламента даже от тех скромных полномочий, которые у него оставались по новой Конституции[2]. Впрочем, следовало бы прежде добиться возникновения подлинного парламента, чтобы было ясно кто и как этот парламентский контроль осуществляет в интересах общества.

Лоббирование на самом деле, имеет место не только, и даже не столько в парламенте, сколько в администрации и аппарате Правительства. Это только в США, где Конгресс действительно играет колоссальную роль в формировании общественных и хозяйственных процессов, так важно лобби в Конгрессе. Даже в Европе это уже не так. Законопроекты инициируются не в парламентах, а в правительствах. В парламентах господствует дисциплина партий. И партии правительственного большинства автоматически поддерживают правительственные законопроекты точно так же, как в России. Американской независимости депутатов в ЕС нет. Если лоббирование и происходит, то оно происходит на внутрипартийном уровне. И это, кстати, тоже не мешало бы предусмотреть в законе.

За последние 6-7 лет количество стейкхолдеров в органах государственной власти резко сократилось. Стейкхолдер №1 в России – это председатель Правительства. По многим вопросам имеет смысл обращаться лишь в одно окно: анти-бюрократический принцип «одного окна» получил в нашей стране свое особое прочтение.

Приходит на ум свежая история с акцизами, когда на пиво их поняли на 200 процентов, а на водку нет, хотя логика борьбы за здоровье нации требовала бы пропорционального повышения акцизов для всех. Я сам пиво не пью, больше уважаю спирты (водку, самогон, и др.), так что лоббистом пива быть по призванию души не могу. Но очевидно, что «любители» - иностранные инвесторы, которые собственно и владеют большинством наших пивных заводов, и собираемость акцизов у которых приближается к 95%, не смогли потягаться с «профессионалами» - Вице-премьером Зубковым и капитанами водочной отрасли (среди которых, судя по некоторым публикациям, лица близкие к высочайшим правительственным сферам). Близость к «одному окну» составляет смысл лоббизма в современных условиях России:

Лоббизмом занимаются все, кто имеет доступ к ключевым фигурам механизма принятия решений. Занимаются подчас втемную, непрозрачно. И опасность нового ФЗ о лоббизме, буде он неудачным, потенциально состоит именно в том, что официальные государственные лоббисты попросту уберут с этого поля «любителей». Одни продолжат работать втемную, по-своему эффективно. Другие будут вынуждены открывать коммерческие тайны своих клиентов, открывая официальный канал утечки информации. Новый ФЗ о лоббизме не должен стать средством защиты официальных государственных лоббистов от лоббистов из среды гражданского общества.

Начать же нужно с законодательного обеспечения реализации нормы запрета чиновникам исполнительной власти на любых ее уровнях, равно как и парламентариям занимать должности в бизнесе, в том числе и находящемся в акционерной или иной собственности государства. Без этого ни о каком-либо цивилизованном лоббировании вообще не может быть речи. Нечто подобное было в мое депутатское время в Верховном Совете РФ. Иначе не стоит называть лоббированием то, что лоббированием не является. Также как называть парламентом то, что не является парламентом. А "модернизацией" то, что модернизацией не является, а сводится лишь к "модернизации" названий.

На мой взгляд, в основу нормативного регулирования должен быть положен принцип информативности, конкурсности и открытости лоббирования. Проще говоря, общество и потенциально заинтересованные лица должны знать об имеющихся запросах на лоббирование той или иной проблемы или проекта и иметь возможность представления конкурирующих предложений.

Практически (как это уже предусмотрено в ряде стран) лоббист должен быть не только зарегистрирован в соответствии с его направлением при соответствующем уполномоченном институте или лице, принимающем решение, но регистрация должна осуществляться на платной (в соответствии с тарифами, по аналогии с судом или нотариатом) и конкурсной основе. Должна быть юридически обеспечена возможность конкуренции между лоббируемыми проектами, а само лоббирование информативным и в этом смысле открытым.

Законодательство должно содержать меры препятствующие превращению лоббирования в манипулирование. Одно дело целенаправленная, но добросовестная информация о лоббируемом проекте и аргументация в его пользу. Другое - использование разного рода "соблазнов", основанных на неполной и недостоверной информации, организации искусственного давления, злоупотреблении властными полномочиями и т.п.

При таком подходе уменьшается риск коррупции и, что возможно еще важнее, риск продвижения сомнительных проектов. Открытость и конкурентность куда более надежные гарантии качества проектов, нежели закрытые экспертизы и односторонние заключения.

Особая тема - лоббизм и политические партии. Реальная конкурентоспособность представительных политических партий существенно снижает негативные последствия лоббизма. Мы вновь возвращаемся к теме парламентаризма, как такового, болезненной и актуальной. Лишний раз затронуть ее не мешает, но она не решается походя.

Так что как ни собирай кубик Рубика, все равно получается автомат Калашникова. Как ни требуй модернизации без перемен в системе, все равно приходишь к мысли что без отказа от политической и экономической государственной монополии, без прозрачности работы государственного механизма, и, особенно, исполнительной власти, дело никуда не сдвинется.

GR-сообщество как партнер государственной власти заинтересовано в этом.

Автор - управляющий партнер ООО «Консалтинговое агентство «Румянцев и партнеры»

[2] Подробнее см. в "Конституционном вестнике" №1 (19): Проблемы реализации Конституции.

Комментарии:
Быстрый доступ