Концепция исполнительной власти в РСФСР. Материал Рабочей группы Конституционной комиссии. 1 июля 1991 года

ПРИМЕЧАНИЕ

Эта записка была представлена О.Румянцевым Б.Н.Ельцину в тот период, когда только закладывались основы нового для России института президентства - летом 1991 года. Это набросок концепции административной реформы. В этом инициативном документе Рабочей группы Конституционной комиссии вы найдете немало интересных предложений, отражающих наши взгляды на роль и место Президента и его Администрации в системе исполнительной власти России. Многое сохраняет акутальность по сей день.

_________________________________________________

КОНСТИТУЦИОННАЯ КОМИССИЯРСФСР

РАБОЧАЯ ГРУППА

1-07-91

________________________________________

КОНЦЕПЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РСФСР

СОДЕРЖАНИЕ: стр.

+ 1. Концепция исполнительной власти в РСФСР..................

+ 2. Язык реформы.

+ 3. Правовые основания организации президентской службы......

+ 4. Структура Службы Президента РСФСР........................

а/ Президентский (Государственный) Совет.................

в т.ч:

- Коллегия государственной реформы...................

- Совет безопасности.................................

б/ Совет по делам Федерации, земель и национальностей....

в/ Государственная канцелярия ...........................

+ 5. Правительство (Совет Министров) .........................

+ 6. Система представителей федеральной власти на местах......

- 7. Отношения с парламентом..................................

- 8. Отношения с Союзом.......................................

* **

1. КОНЦЕПЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РСФСР.

Исполнительная власть вРСФСР представляет собою

самостоятельную ветвь власти, отделенную от законодательной и судебной властей, действующую на основании Конституции и законов Российской Федерации.

Исполнительная власть выстроена по четкой вертикали. Ее пятью несущими и соподчиненными уровнями являются:

- Президент РСФСР;

- Служба Президента (стратегия и аппарат);

- Правительство (хозяйственно-административные задачи);

- представители федеральнойвласти на местах;

- местная администрация(исполнительно-распорядительные

органы местной власти и местного самоуправления).

Поскольку Президент РСФСР является высшим должностным лицом Республики (т.е. главой государства) и главой исполнительной власти, то выполнение этих двух основных функций требует создания под началом Президента двух главных функциональных структур:

1/ правительственной, осуществляющей

исполнительно-распорядительную деятельностьпод руководством

Президента,

и 2/ собственно президентской , обеспечивающей выполнение Президентом его высших государственных функций.

В перечень высших государственных функций Президента, требующих наличия соответствующих органов, входят следующие:

а) правозащитная функция;

б) функция государственногостроительства, включая

законодательные и конституционно - правовые инициативы Президента

и еговзаимоотношения с конституционно - правовыми структурами

Республики : Парламентом , Конституионным судом, судами общей компетенции и Прокуратурой, подотчетной Парламенту ;

в) функция защиты суверенитета Республики, включая взаимоотношения с Союзом, союзными и автономными республиками;

г) административная функция, включая взаимоотношения с местной администрацией.

2. ВАЖНОЕ СООБРАЖЕНИЕ: ЯЗЫК РЕФОРМЫ.

Президент РСФСР - первый глава российского государства, избранный непосредственно народом. Российским народом. А потому и язык реформы должен быть российским, а не чужеземным. Уж если и заимствовать иностранную терминологию, так ту, которую можно почерпнуть из богатой истории российского конституционного реформаторства, где заимствования были, встречаются подходящие слова и люди по крайней мере знают их по книгам.

Администрация = по русски "служба".

Мэр = "городской голова".

Префект = правительственный чиновник.

3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ СЛУЖБЫ.

Правительство , а также Совет Безопасности и Совет Федерации являются непосредственно конституционными органами , формируемыми при участии Парламента и частично ответственными перед ним. Аппарат Президента, обеспечивающий выполнение им перечисленного круга обязанностей Конституцией не предусмотрен и структура его не определена, что может создать определенные правовые и политические осложнения при формировании аппарата. Вместе с тем принятый Верховным Советом Закон о порядке вступления в должность Президента предусматривает выделение ему средств, необходимых для выполнения его функций.

На этой основе возможно формирование непосредственно президентских структур без внесения дополнений в Конституцию или принятия конституционных законов. Однако по своей правовой природе они должны рассматриваться как "президентские", а не как "государственные", ибо в последнем случае потребуется принятие закона. "Президентский" аппарат может быть образован указом Президента.

Принятого недавно Закона "О вступлении в должность Президента РСФСР" недостаточно. Нужен следующиЙ краткий Закон "Об учреждении службы Президента РСФСР":

-------------------------------------------------------------

проект ЗАКОН РСФСР

"ОБ УЧРЕЖДЕНИИ СЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА"

В эффективного выполнения полномочий, предоставленных Президенту РСФСР Законом РСФСР "О Президенте РСФСР", Верховный Совет РСФСР постановляет:

1. Учредить Службу президента РСФСР.

2. Структура, порядок и состав деятельности президентской службы устанавливаются Президентом РСФСР.

Председатель Верховного Совета РСФСР

4. СТРУКТУРА СЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА РСФСР.

Президентская служба (администрация) состоит из трех блоков:

- Государственный (Президентский) совет;

- Совет по делам федерации, земель и национальностей;

- Государственная канцелярия (аппарат).

А. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ.

Основным стратегическим подразделениемадминистрации

Президента должен стать Государственный (Президентский) Совет. Он состоит из:

1/ Государственных советников во главе с Главным государственным советником и

2/ Государственных секретарей, возглавляющих Коллегии Государственного совета по основным функциональным направлениям его деятельности.

Предполагается примерно следующая стуктура Коллегий:

а) Коллегия по государственно - правовому строительству (вариант: и законодательным инициативам Президента) В задачи этой Коллегии входит разработка мероприятий по совершенствованию государственного аппарата Республики, конституционному строительству, организации взаимоотношений с Паламентом, судебной и прокурорской системами.

б) Коллегия по вопросам суверенитета, национально - государственного строительства и местного самоуправления. В задачи этой Коллегии входит разработка мероприятий по укреплению и реализации суверенитета Республики в ее взаимоотношениях с Союзом ССР, союзными и автономными республиками, местными Советами.

в) Коллегия по вопросам прав граждан. В задачу этой коллегии входит разработка мероприятий по обеспечению соблюдению прав и интересов личности , президентской защите прав собственности , подготовка решений по награждению и помилованию и т.п. Группа Советников Президента осуществляет общее стратегическое планирование и обощает работу Коллегий.

Советники Президента и Секретари коллегий , а также их члены назначаются из числа компетентных политических деятелей , депутатов различных уровней и соответствующих специалистов с соблюдением определенных пропорций . Советники , Секретари и Члены Коллегий несут персональную ответственность за подготавливаемые ими решения и инициативы.

При Советниках и Коллегиях образуется немногочисленный компетентный аппарат.

Б. СОВЕТ ПО ДЕЛАМ ФЕДЕРАЦИИ, ЗЕМЕЛЬ И НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ.

В состав Совета по делам федерации, земель и национальностей входят:

1/ институт представителей федеральной власти на местах;

2/ постоянное совещание глав местной администрации ;

3/

В. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ.

Эта служба существовала по Основным законам (Конституции) Российской Империи 1905-1907 гг.

Канцелярия Президента возглавляется Начальником Канцелярии, которому принадлежит высшее заведывание рядом отделов:

- отдел представительства и протокола,

- отдел охраны ,

- правовой отдел,

- информационный отдел,

- пресс-служба,

- отдел переписки,

- отдел архива и библиотеки,

- финансово - хозяйственный отдел,

- государственная типография,

- личный секретариат Президента, включающим помощников и личных секретарей Президента.

(ПРИМЕЧАНИЕ: важновключить эту службу в состав

Канцелярии, иначе она начнет не только обслуживать шефа, но формировать и проводить свою политику, будучи как-бы над всеми!).

Каждый отдел возглавляется чиновником в должости Начальника отдела Канцелярии.

На Государственную Канцелярию возлагаются обязанности делопроизводства во всех подразделениях президентской администрации.

Предложения Э.Аметистова

В составе исполнительного аппарата Президента РСФСР создается юридический отдел /юридичесмкая служба, Отдел правовых актов и т.п. - название подлежит уточнению /. Отдел состоит из юристов высокой квалификации - специалистов по всем отраслям законодательства. Соответственно этому определяется определяется и структура Отдела - в его рамках создаются отраслевые подразделения: конституционного, гражданского, административного, уголовного, международного, и других отраслей права.

Осмновные задачи Отдела:

- разработка правовой политики Президента, т.е. определение направлений и проблем, по которым необходимо принятие актов Президента;

- подготовка и экспертиза проектов таких актов;

- наблюдение за ходом реализации таких актов и оценка их эффективности, разработка мер по ее усилению;

- контроль за соблюдением установленной компетенции президентских актов, с тем чтобы не допускать столкновения и конкуренцию актов Президента с компетенцией других властей;

- правовое консультирование других подразделений исполнительного аппарата Президента по вопросам, входящим в их компетенцию;

- правовая оценка обращений, петиций, жалоб, направляемых в адрес Президента; и другие вопросы.

В составе подразделения, занимающегося конституционным законодательством, создается группа конституционного развития, которая возглавляет, ведет и координирует всю работу по подготовке президентского проекта новой

Конституции РФ, проектов изменения и поправок к действующей Конституции, вносимых по инициативе Президента. Группа вправе привлекать к своей работе все остальные подразделения юридического отдела,создавать временные рабочие коллективы по отдельным проблемам, группы экспертов и консультантов, осуществлять иные организационные мероприятия, необходимые для выполнения ее задач.

5. СИСТЕМА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ.

1/ Необходимость представительствцентральной власти

на местах.

В то время, когда Советы на местах назначались по разнарядке, а любой ответственный чиновник входил в номенклатуру более высокого органа власти, необходимости в представительстве центральной власти на местах не было. Управление было строго иерархизир вано, и воля вышестоящего органа власти всегда имела приоритет перед волей нижестоящего. Иное дело - представительный орган (или местная администрация), который на деле избран населением: он значительно менее зависим от верхних уровней управления, ие архическая система управления нарушается. Вместе с тем единство государства требует осуществления ряда функций на местах центральной властью.

2/. Форма представительства центральной власти на местах.

Предлагается представительство в форме префектур (генеральных инспектур), возглавляемых префектом (генеральным инспектором). Префект (генеральный инспектор) назначается и смещается Указом Президента РСФСР. С одной стороны, нецелесообразно выводить префектов (генеральных инспекторов) из подчинения Совета Министров, поскольку значительная часть их функций входит в компетенцию Правительства, и, если префекты (генеральные инспекторы) будут подчиняться толь о Президенту, Совет Министров для эффективного решения возложенных на него задач будет вынужден ставить вопрос об организации собственных представительств на местах. С другой строны, предлагаемая форма назначения и смещения префектов (генеральных инс екторов) гарантирует следование ими в первую очередь воле Президента РСФСР. Методическое и организационное руководство деятельностью префекта (генерального инспектора) осуществляет министерство (госкомитет) по региональным и национальным делам. Предлагаемая схема подчиненности префектов (генеральных инспекторов) аналогична с еме подчиненности послов. Префектура (генеральная инспекция) представляет собой коллегиальный орган, возглавляемый префектом (генеральным инспектором). Соотношение полномочий префекта (генерального инспектора) и префектуры (генеральной инспекции) предлагается установить анало ично соотношению между министром и коллегией министерства: при разногласиях префект (генеральный инспектор) проводит свое решение, докладывая о возникших разногласиях министру по региональным и национальным делам, а члены префектуры (генеральной инсп кции), в свою очередь, докладывают министру свое мнение. Членами префектуры (генеральной инспекции) являются: - префект (генеральный инспектор), назначаемый и смещаемый Президентом РСФСР; - заместитель (заместители) префекта (генерального инспектора), назначаемый (назначаемые) приказом Министра по региональным и национальным делам по представлению префекта (генерального инспектора); - назначаемые по согласованию с префектом (генеральным инспектором) соответствующими министрами РСФСР представители министерств:

- министерства внутренних дел;

- министерства иностранных дел;

- госкомитета по государственной собственности;

- госкомитета по охране природы;

- министерства финансов;

- министерства экономики;

и, при необходимости, других министерств и ведомств РСФСР, а также президентских структур. Вводится понятие "территория префектуры (генеральной инспекции)", которая может соответствовать территории республики, области, края, но может включать одновременно и несколько областей (краев). На своей территории префектура (генеральная инспекция) ожет назначать уполномоченных в города и районы.

3/ Функции префектуры (генеральной инспекции).

А. Функции по осуществлению полномочий, отнесенных к ведению РСФСР.

Органы на местах, осуществляющие функции, отнесенные к ведению РСФСР, и имеющие "двойное подчинение" местным исполкомам, должны быть из подчинения последних выведены и переданы в "двойное подчинение", помимо соответствующего министерства (ведомства), префектуре (генеральной инспекции). Так, органы внутренних дел (за исключением руководства муниципальной милицией) становятся двойного подчинения: префекту (генеральному инспектору) и МВД. Префект (генеральный инспектор) становится руководителем граж анской обороны соответсвующей территории. Префектура (генеральная инспекция) под методическим руководством МИД РСФСР выполняет ( в основном в отдаленных регионах) отдельные функции МИД: выдает служебные и дипломатические загранпаспорта, непосредственно сносится с консульскими учреждениями ин странных государств в РСФСР, обеспечивает нормальные условия их функционирования на своей территории др. К префектуре (генеральной инспекции) отходит часть функций нынешних исполкомов по уведомлению и согласованию вопросов государственного значения, таких, как: - организация военных учений, крупные передвижения войск; - деятельность предприятий, остающихся в союзной собственности. Префектура (генеральная инспекция) осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью на своей территории (исключая отдельные предприятия прямого российского подчинения) под методическим руководством госкомитета по государственной с бственности, вправе заключать с местной администрацией договоры о передаче ей части прав по управлению государственной (федеральной) собственностью.

Б. Функции по контролю за деятельностью представительных органов местной власти и местной администрации.

Префект (генеральный инспектор),считающий, что

представительный органместной власти (местная администрация)

превысила свои полномочия, вправе опротестовать эти действия в суд

как черезпрокуратуру, так и непосредственно. Член префектуры

(генеральной инспекции),представляющий министрество финансов,

осуществляет финансовый контроль за деятельностью представительных

органов местнойвласти и местной администрации. По его

представлению префект(генеральный инспектор) впр ве

приостанавливать операциипо счетам представительных органов

местной власти и местной администрации в любых банках и отстранять

от должности главных бухгалтеров представительных органов местной

власти и местной администрации. В случае,когда предс авительный

орган местнойвласти не утвердил бюджет соответствующей

территории, префект(генеральный инспектор) вправе по

представлению местной администрации утвердитьвременный бюджет.

Префект (генеральный инспектор) вправе: - по представлению прокуратуры или суда, пришедших к выводу о нарушении закона представительного органа местной власти города (района) и ниже, распустить его и назначить новые выборы; - по представлению прокуратуры или суда, пришедших к выводу о нарушении закона местной администрацией города (района) и ниже, отстранить ее главу от должности и назначить новые выборы (если глава местной администрации избран всеобщим голосованием); - делать представление Президенту РСФСР о роспуске представительного органа власти либо отстранении главы администрации области (края).

В. Функции по управлению в чрезвычайных ситуациях.

В чрезвычайных ситуациях в соответствии с законом о чрезвычайном положении префекту (генеральному инспектору) Президентом РСФСР могут быть переданы дополнительные полномочия: - подчинены внутренние войска МВД РСФСР, органы КГБ РСФСР, муниципальная милиция; - дано право издавать обязательные для исполнения всеми должностными лицами и гражданами приказы; - дано право приостановки полномочий представительных органов местной власти и местной администрации. В чрезвычайных ситуациях префект (генеральный инспектор) может быть решением Президента выведен из подчинения Министра по региональным и национальным делам и напрямую подчинен Президенту либо Президенту и Председателю Совета Министров.

_________________________________________________________________

Концепция подготовлена рабочей группой

Конституционной комиссии РСФСР в составе:

н.д.РСФСР - Л.Б.Волков, Б.А.Золотухин, О.Г.Румянцев, Ю.А.Рыжов;

н.д.Мособлсовета - К.В.Янков;

эксперты - Э.М.Аметистов,В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, Л.С.Мамут,

Б.М.Пугачев.

Под общей редакцией О.Г.Румянцева.

Комментарии:
Быстрый доступ