В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

Трудный путь к взаимной выгоде сторон Еще раз к вопросу о СРП // Журнал «Мировая энергетическая политика». Апрель 2003. С. 60-63

Трудный путь к взаимной выгоде сторон

Еще раз к вопросу о СРП

Олег Румянцев, кандидат юридических наук

   В начале этого года массового потребителя массовой информации, далеко не искушенного в тонкостях развития российской энергетики, вдруг накрыла волна решительной PR кампании, убеждавшей общественность в негодности и даже опасности такого механизма привлечения инвестиций, как Соглашения о разделе продукции (СРП).

   Участники СРП отвечали редко и несколько вяло, отчасти по причине нежелания ввязываться в спор, отчасти уповая, что "государь все видит и в обиду не даст". Умудренные столетним опытом крупнейшие инвесторы с устоявшимся уже пониманием fair play на рынке, конечно, несколько опешили от запала атаки, но не желали играть по правилам некорректного блицпиара.

   Сдержанность инвесторов оценена не была. Тем печальнее было наблюдать, что для иллюстрации критики брали уже реализуемые проекты, принося в жертву многие труды их участников. Кампания прошла, достигнув своей цели: заключение новых соглашений о разделе продукции становится почти невозможным. Но старые СРП выстояли. В непростых условиях ледокол наиболее продвинутого первенца СРП - проекта "Сахалин-2" - продолжает идти вперед, правда, ощущая на себе последствия неверно заряженного общественного мнения.

Приоритет инвестиционной политики: верить в Россию

   Почти детективная история с развитием правового поля соглашений о разделе продукции свидетельствует о трудностях роста нашей растущей экономики. Между тем справедливое разрешение вопросов вокруг режима СРП могло бы много способствовать поддержанию трудно складывающегося образа России как страны с улучшающимся инвестиционным климатом, потенциальным местом приложения крупных прямых инвестиций (как отечественных, так и иностранных) мирового уровня.

   Противников СРП можно понять, они действуют по жестким правилам практики развития российского бизнеса. Однако упор на сиюминутную конъюнктуру наносит ущерб стабильной и ощутимой увязке частного, корпоративного и государственного интереса.

   Инвесторов, уже пришедших в Россию, не надо призывать верить в нее. Они уже верят, привлекают и осваивают капиталовложения. Верят они и в Конституцию РФ, в соответствии с которой, а также с федеральными законами, президент России определяет основные направления политики государства. Когда в сентябре 2000 г. в Южно-Сахалинске Владимир Путин заявил, что СРП являются одним из приоритетов инвестиционной политики государства, инвесторы отнеслись к этим словам со всей серьезностью; ответ инвесторов был дан не словом, а самым что ни на есть весомым делом: за период с января 2001 г. по настоящее время только в "Сахалин-2" вложено свыше $2 млрд. Это средства, вложенные не в акционеров отдельной компании, а в реальный сектор российской экономики: разработку месторождений, в заказы и подряды. Когда же пошла мода всячески развенчивать идею СРП, с жаром доказывать, что СРП есть разворовывание Родины (надписи в газетах, что на заборе: "СРП - Страну Распродают По-крупному"), стало нарастать недоумение - неужели приоритеты инвестиционной политики пересмотрены?.. А как быть с вложенными — под заявленные приоритеты, принятые законы и начатые проекты - немалыми средствами?

   Попытки противопоставить "плохой" режим СРП как чуть ли не безналогового офшора для иностранцев "хорошему", "национальному" налоговому режиму, конечно, не выдерживают критики. Национальный налоговый режим де-юре имеет две равноправные разновидности: обычный, с применением полной ставки налога на добычу полезных ископаемых, и специальный, с пониженной ставкой НДПИ и закрытым перечнем уплачиваемых налогов, с заменой всех иных налогов разделом продукции. Оба режима абсолютно национальны и совершенно законны.

   Вряд ли кто-то хочет, чтобы современная Россия пошла по пути полного политического и экономического изоляционизма. Вместе с тем ни о какой монополии СРП речи быть не может. Наиболее взвешенным был бы подход, при котором работоспособный режим СРП был бы жизненно важным дополнением к обычному инвестиционному режиму для привлечения инвестиций в новое поколение сложных проектов в российском нефтегазовом комплексе.

   Мало кто упрекнет Китай и его несгибаемую руководящую и направляющую силу - КПК - в потворстве иностранным интересам и "распродаже страны по-крупному". Результат тем временем налицо: в 2002 г. китайская экономика привлекла S53 млрд прямых иностранных инвестиций, российская же - около $4 млрд накопленных инвестиций. При этом в текущем году в один только "Сахалин-2" будет вложено $1,8 млрд - немалая сумма по сравнению с общероссийским объемом за прошлый год.

Проблема стабильности

   Режим СРП доказал на практике, что создает стабильные условия работы для инвестора на весь период пользования месторождениями. Упования инвесторов и кредиторов на неизменность условий осуществления проекта уравновешены соблюдением интересов государства при реализации указанных соглашений. В России, несмотря на постоянные испытания и перемены, СРП уже стал путем привлечения серьезных ресурсов в сложнейшие проекты - даже в условиях меняющегося законодательства и влияния факторов политического характера.

   Речь идет о "старых" соглашениях, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

   ...Напомню, что еще в июне 1994 г. Российская Федерация в лице Правительства РФ и Администрации Сахалинской области, с одной стороны, и "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд." (СЭИК), с другой стороны, заключили Соглашение о разделе продукции по проекту "Сахалин-2". 14 июня 2001 г. Наблюдательный совет по проекту "Сахалин-2" одобрил План комплексного освоения лицензионных участков в рамках второго этапа Проекта. План, для реализации которого потребуется свыше $10 млрд, предусматривает установку объектов для обеспечения круглогодичной добычи углеводородов на Астохской площади Пильтун-Астохского лицензионного участка, сооружение двух новых морских платформ для разработки запасов газа Лунского месторождения и запасов нефти Пильтунской площади Пильтун-Астохского месторождения, строительство берегового технологического комплекса для подготовки газа Лунского месторождения, прокладку морских и наземных трубопроводов общей протяженностью 1700 км для транспортировки нефти и газа на юг о-ва Сахалин, строительство завода сжиженного природного газа (СПГ) и терминалов для отгрузки нефти и СПГ. Завод СПГ общей производительностью 9,6 млн т в год будет состоять из двух технологических линий, каждая из которых по производительности является крупнейшей в мире.

   Все согласны, что ключевое слово - стабильность. Противовесом стабильности выступают две группы сохраняющихся рисков: 1) опасность своевольного толкования противоречий между СРП и нормами действующего законодательства не в пользу условий Соглашения; и 2) опасность одностороннего пересмотра ранее подписанных договоренностей. Рассмотрим их подробнее.

   По первому риску внешне все просто: стремление понимать заключенные СРП как всего лишь рядовую гражданско-правовую сделку встречаются довольно часто. Инвестору становится, по меньшей мере, неуютно. Понятно отсюда пожелание правовых гарантий через механизм т.н. дедушкиных оговорок, направленный на нераспространение норм позже принимаемого законодательства РФ на деятельность инвесторов по старым СРП. Не вдаваясь в правовые тонкости, отмечу, что на основании Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", в частности в соответствии со ст. 2.7 данного закона, положения СРП "Сахалин-2", по сути, приобрели статус закона, установив специальный правовой режим для данного проекта. Положения Соглашения имеют преимущественную силу по отношению к положениям иного (общего) федерального и местного законодательства (включая нефтегазовое) в случае противоречия последних положениям Соглашения или положениям Федерального закона "О СРП".

   Несмотря на это, факт противоречивости законодательства остается. А раз есть взаимоисключающие нормы, всегда сохраняется возможность применения в отношении инвестора законов либо иных актов, ухудшающих его положение. Вот и получится, что инвестор сам должен будет доказать величину понесенных убытков, с тем чтобы потом бесконечно долго требовать их возмещения.

   Принятие же поправок в соответствующие законодательные и иные акты позволило бы избежать подобных действий и связанных с ними споров. И это стало обычной практикой. Начиная с 1995 г., Государственная дума неоднократно осознанно шла на то, чтобы закреплять в отдельных законах "дедушкины оговорки", так сказать, второго поколения - специально оговаривающих, что положения такого-то закона не распространяются на отношения возникающие при выполнении Соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О СРП", и деятельность инвесторов, осуществляемую ими в рамках таких соглашений. Такие поправки окончательно снимают риски, с которыми связаны огромнейшие по объему инвестиции в проекты типа сахалинских.

   Согласно СРП по проекту "Сахалин-2", объекты, создаваемые в рамках Проекта, включая газопроводы, за некоторыми незначительными исключениями, являются собственностью Компании до тех пор, пока Компании не будут возмещены капитальные затраты, понесенные в связи с такими объектами. После этого право собственности на объекты переходит к Российской стороне. Невзирая на право собственности, Компании принадлежит исключительное право на бесплатное пользование такими объектами в связи с Проектом. Кроме того, Соглашение о разделе продукции предоставляет Компании право заключать соглашения с любой третьей стороной об использовании свободных мощностей данных объектов с внесением или без внесения модификаций в эти объекты, а также специально предусматривает освобождение Компании от тарифного контроля. В СРП в явном виде определено, что инвестор обладает всеми необходимыми правами для владения, использования и эксплуатации своих производственных объектов. В СРП также предусмотрено, что Российская Сторона приложит все возможные усилия для нераспространения на Сахалинский проект действия любых решений законодательных органов Российской Федерации, которые вносят изменения в российские законы после 31 декабря 1993 г., ущемляющие права Компании по Соглашению. Вместе с тем, несмотря на принятые законодателем решения, еще сохраняется целый ряд противоречий, например, в статьях законов о газоснабжении в Российской Федерации и о естественных монополиях, которые прямо противоречат условиям СРП и ограничивают права на владение, пользование и эксплуатацию запланированных объектов. В настоящее время это сохраняющееся препятствие для начала строительства запланированных объектов, ведь если противоречие сохранится, то умножаются и риски под финансирование завершения начатого проекта.

   Ко взаимной выгоде сторон Соглашения было бы оптимальным обеспечить правовые условия для создания и эксплуатации предусмотренной нефте- газотранспортной системы. Статья 22 (д) (i) СРП по проекту "Сахалин-2" устанавливает обязательство Российской Федерации "воздержаться от принятия или непринятия решений, которые самостоятельно или совместно с другими такими решениями или их отсутствием создают препятствия или затруднения для Компании в создании или эксплуатации объектов какого-либо Проекта либо в осуществлении эффективного контроля в части использования всего или какой-либо части своего имущества или распоряжения им либо в части ведения своей деятельности...". Инвестор справедливо требует от своего партнера - Правительства РФ - принятия мер по нераспространению на СРП вновь принимаемых либо принятых после 31 декабря 1993 г. законов и иных актов, ожидая, что Правительство такие меры предпримет. Это нормальная практика взаимоотношений, имеющих общую цель взаимовыгодного сотрудничества.

   Опасения одностороннего пересмотра договоренностей также имеют под собой некоторые основания. Вряд ли кто-то рискнет вкладывать в свою же трубу, являющуюся частью инфраструктуры проекта (от месторождения до завода по сжижению газа), миллиарды долларов, если завтра - вопреки условиям СРП - управлять трубою будет не инвестор? Подобные сомнения стали закрадываться после недавней истории с Каспийским трубопроводным консорциумом (КТК).

   В конце 2002 г. рабочая комиссия Федеральной энергетической комиссии пришла к заключению о том, что компания "Каспийский трубопроводный консорциум-Р" (КТК-Р) функционирует как естественная монополия. Председатель ФЭК рекомендовал заместителю Председателя Правительства РФ включить данную трубопроводную систему в Перечень естественных монополий. Регистрация КТК-Р в качестве естественной монополии привела бы к нарушению фундаментальных положений Договора акционеров КТК, позволяющих компании контролировать внутренние операции, такие как установление тарифов, определение пользователей трубопроводной системы и заключение соглашений с такими пользователями. Позиция КТК-Р основывалась на четких и недвусмысленных формулировках положений, содержащихся в учредительных документах КТК, под которыми стоит и подпись представителя Российской Федерации. Иностранные акционеры КТК в значительной мере полагались на защиту и гарантии от вмешательства правительства в деятельность КТК - в полном соответствии с Постановлением Правительства РФ № 486, Указом Президента Российской Федерации № 406 от 24 апреля 1997 г., признавшими законный статус КТК и, в частности, Договора акционеров.

   Слава богу, проблему КТК удалось разрешить, хотя осадок эта история после себя оставила. Другой, совсем свежий пример - недавнее решение Правительственной Комиссии по вопросам СРП о невозможности применения порядка возмещения и уплаты налоговых и неналоговых платежей, установленного протоколом о взаимопонимании по вопросам налогообложения, подписанным 29.12.1997 г. тогдашним федеральным министром Сергеем Кириенко. Спустя 5 лет оператору проекта "Сахалин-2" предложено в установленном порядке устранить нарушения налогового законодательства Российской Федерации, допущенные им в связи с применением положений упомянутого протокола. А ведь протокол, вполне возможно что внутренне противоречивый, родился не на пустом месте; он явился прямым следствием проблемы хронического невозмещения уплаченного НДС и стал итогом взаимного поиска путей устранения этой проблемы.

   И еще один пример - ставшая реальной перспектива аукционов по месторождениям. От порядка применения таких аукционов, без сомнения, зависит будущее тех нефтегазовых месторождений, которые в настоящее время включены в законодательно утвержденный список месторождений, разрешенных к разработке на условиях СРП. В министерствах уже готовятся к аукционным проверкам проектов-кандидатов. Понятное беспокойство инвесторов вызывает любое предложение относительно того, что месторождения, которые уже включены в законодательно утвержденный список месторождений, разрешенных к разработке на условиях СРП, могут подвергаться какой-либо аукционной процедуре, так сказать, задним числом. Это противоречило бы основному принципу установления привлекательного инвестиционного климата, а именно тому, что стороны принимают свои обязательства на основе существующего законодательства. Вместе с тем становится ясным, что вектор политической воли сегодня ясно указывает в сторону обычного лицензионного режима.

   Сотрудничество государства и инвесторов - непростой путь к взаимной выгоде. Мне кажется, что крупнейшие инвесторы играют роль стабилизатора экономического развития, последовательно отстаивая принципы правового государства и последовательности в выполнении взятых на себя обязательств, прозрачности ведения дел в России.

   Выскажу убеждение, что обязательно будут и новые СРП, потенциально возможные в исключительных условиях (Заполярье, глубокое залегание). Новые нефтегазоносные провинции поднять без гарантий стабильности будет практически невозможно. А потребность в их освоении Россия ощутит уже скоро.

Эффективность для России

   Такие проекты, как "Сахалин-2", уже работают на Россию, принося ощутимые выгоды не только населению регионов, где реализуются эти проекты.

   Упреки в неэффективности режима СРП основаны на неверном его толковании. Это долгоиграющие проекты, рассчитанные на обоюдную (не сиюминутную!) выгоду в течение длительного периода времени. Анализ, проведенный на основании Плана развития, показал, что в денежном выражении выплаты в российский бюджет (налоги, возмещение затрат Российской Стороны на проведенные ранее геолого-разведочные работы, прибыльные нефть и газ, бонусы/ фонды) составят в размере от $70 до $110 за тонну в зависимости от колебаний оценки цены и стоимости, которую кто-то может захотеть сделать. С учетом итогового объема продукции (в эквиваленте сырой нефти) Россия получит от одного лишь проекта "Сахалин-2" от $40 млрд до $50 млрд в самом что ни на есть осязаемом виде.

   Естественно, внимание уделяется и российской составляющей. Вот реальная экономика проекта: затраты на российское оборудование. Материалы, а также российскую рабочую силу за весь период реализации проекта «Сахалин-2» составят свыше $18млрд. Хотя. Выиграть конкурс на поставку оборудования весьма и весьма непросто – требования к участникам тендеров высоки.

   Тем временем «Сахалин-2» невозмутимо прокладывает дорогу экономическому развитию о-ва Сахалин, последовательно ведя дело к тому, что регион станет одним из доноров федерального бюджета. А.П. Чехов когда-то давно сравнил увиденное на Сахалине с адом. Думаю, сегодня он бы порадовался за остров и его жителей. «Сахалинская энергия» принимает самое активное участие в модернизации автомобильных дорог. По признанию губернатора Фахрутдинова, в модернизацию дорожной инфраструктуры Сахалинской области будет инвестировано до $220 млн. Согласно утвержденному объему работ до 2006 г. компания финансирует полную реконструкцию 39 мостов на участке Взморье-Ноглики и строительство дорог, соответствующих третьей-четвертой категории. «Это очень важный этап проекта «Сахалин-2», который показывает, что операторы проекта соблюдают те обязательства, которые брали на себя на стадии начала реализации проекта," - отмечает вице-губернатор Сахалинской области Анатолий Холодин. На пике строительных работ в рамках Этапа-II на о-ве Сахалин будет задействовано до 15 тыс. человек; и строители уже прибывают на остров ежедневно".

   Это к утверждениям о том, что СРП якобы замораживает развитие экономики России и что государство ничего не получает, пока инвестор не вернет все свои вложения.

Коррупция против прозрачности

   Один из главных "аргументов", озвучиваемых противниками СРП: реализация СРП создает-де условия для коррупции. Любой льготный режим - справедливо полагают критики -ведет к коррупции; значит, там, где есть СРП, коррупция будет всегда.

   Вывод, что СРП - вариант для бедных и коррумпированных, по меньшей мере, странен. СРП вовсе не "удел бедных стран", хотя, например, Малайзия благодаря СРП стала самой развитой из "тигров" ЮВА. Критики вводят в заблуждение тезисом о льготности; выше мы показали, что формула СРП есть "стабильность + замена части налогов разделом добываемых углеводородов".

   Коррупция в нашей действительности - явление грустное, но уж укоренилось оно никак не благодаря СРП. Крупнейшие иностранные инвесторы как раз известны жестким неприятием непрозрачных методов работы с государственными организациями. На призывы к борьбе с коррупцией инвесторы первыми отвечают делом - практикой честной конкуренции с соблюдением нравственных норм при нетерпимости к выплатам в пользу отдельных политических сил или их представителей. Сама форма контролирующего органа по СРП - Наблюдательный совет, который рассматривает и утверждает годовые планы работ и соответствующие сметы затрат, - устроена так, что все ключевые ведомства РФ имеют в нем своих представителей. Российская сторона вправе заменять состав представителей и контролировать их работу в интересах государства. Контроль государства за деятельностью инвестора осуществляется и путем регулярных проверок, осуществляемых различными государственными органами в пределах их компетенции.

   Таким образом, работа в режиме СРП изначально предполагает теснейшее постоянное сотрудничество инвестора, федеральной власти и региона. Такое сотрудничество не имело аналогов, и особая заслуга проекта "Сахалин-2" состоит в наработке день за днем, год за годом форм и практики подобного трехстороннего взаимодействия.

Надежда на здравый смысл

   В скором времени законодатель определит порядок сосуществования и сопряжения обычного и основанного на СРП режимов регулирования недропользования. Это решение покажет - каким стало за годы реформы наше общество и наше государство. Выражу надежду, что решение будет взвешенным, будет исходить из государственных интересов, приоритетов инвестиционной политики России и брать в расчет столь важную (но хрупкую) категорию, как необходимость кардинального улучшения инвестиционного климата в России. Да, Россия стоит на пороге резкого роста своего инвестиционного рейтинга. Уже есть положительный эффект от внешне далекой от СРП, но на деле с перспективой СРП связанной, сделки ВР-ТНК. Проект "Сахалин-2" находится на пороге принятия крупнейшего в истории России инвестиционного решения "весом" в $10 млрд. Самое время поддержать наметившийся рост инвестиционной привлекательности России взвешенными решениями.

Комментарии:
Быстрый доступ