В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

О проекте Конституции Республики Тува. (1992)

Опубликовано в: бюллетене "Конституционный Вестник", №14, декабрь 1992, с.48-55

О.Румянцев, Е.Данилов

О проекте Конституции Республики Тува

Полагаем, что в Туве мы имеем дело с прагматическим и трезвым политическим подходом. Вокруг Тувы идет много разговоров, может быть, часто лишенных оснований. Известные события, произошедшие не так давно в республике, заставили очень многих встревожиться. Эта тревога закономерна, ибо бацилла этнического подхода к строительству государства захватывает многие районы России. Выделяется коренная нация и начинают строить государство "под себя". Какой-нибудь меджлис, созданный по чисто этническому принципу, считает себя чуть-ли не единственным представительным органом. Многонациональный же характер нашего государства и отдельных его частей требует гораздо более взвешенного подхода.

Итак, обратимся к разбору проекта Тувинской Конституции. Статья 1 провозглашает Республику Тува суверенным демократическим государством. Отмечается, что Тува имеет право на самоопределение. Нужно учесть, что самоопределение кое-кто понимает как синоним отделения. В международном праве это совершенно разные термины и они регулируются различными механизмами. Установившиеся во многих странах формы осуществления права на самоопределение являются подчас формами самоопределения "части в пределах общего" (федерации). В данном случае вряд ли можно вести речь о полной суверенности, как абсолютном верховенстве органов власти субъектов федерации на собственной территории, независимости самоопределяющегося субъекта. Но Федерация сама по себе и существует только в интересах составляющих ее частей, а не в интересах московской бюрократии и федеральной номенклатуры. Что же касается такой формы самоопределения, как отделение от единого государства и образование полностью самостоятельного государства, то в современных условиях для относительно немногочисленного, компактно проживающего народа она оставляет в исторической перспективе несравненно меньше возможностей, нежели нахождение в составе сильной федерации.

Право выхода не оговорено в Федеративном договоре, но оно косвенно оговорено в проекте новой Конституции РФ. В статье 74 (4) мы говорим:изменениеконституционно-правовогостатуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей избирателей в ней, с принятием соответствующего закона ВС РФ. Это предполагает фактически 2 этапа. Если республика желает объединиться с другой, или иначе изменить свой статус, нужны два условия: первое - на референдуме набрать две трети голосов избирателей; второе - принять соответствующий общефедеральный закон, с тем чтобы закрепить федеральной властью это изменение статуса.

Следует поддержать сделанное в статье 1 проекта заявление о том, что Республика Тува входит в состав Российской Федерации. Но здесь есть довольно странный момент, что она входит "на основе Федеративного договора". Республики не вошли в состав РФ на основе Федеративного договора, ибо они уже находились в ее составе. Показательно, что сам Федеративный договор писался на основе соответствующей главы проекта Конституции. Были попытки сделать Федеративный договорподобиемСоюзногодоговора,

государствообразующим документом, где республики, края, области создавали федерацию как бы заново. Договор в своей преамбуле однозначно гласит, что республики признают свою ответственность "за сохранение исторически сложившегося государственного единства народа Российской Федерации". Республика входит в РФ на основании статьи 71 федеральной Конституции. Шестой Съезд, одобрив Федеративный договор 10 апреля 1992 года, включил его содержание, как составную часть, в Конституцию Российской Федерации. Федеративный договор не имеет названия "Основной закон". Государство же подчиняется Основному закону, а не Договору, который является вторичным по отношению к Конституции. В нашей конституционно-договорной федерации есть Конституция, затем Федеративный договор и, наконец, дополнительные двусторонние договоры РФ с ее частями. Федеральная Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору.

Совершенно закономерным,отвечающимреальности, является положение статьи 2 проекта, гласящей, что народ Республики Тува составляют граждане республики Тува всех национальностей.Этоположениеснимаетвозможные напряженности,ненужныеивредныедляобщегодела благополучного развития.

Следует отнестись со всей внимательностью к положениям статьи 5 проекта Конституции Тувы о гражданстве. Надо бы четко определить соотношение федерального гражданства и гражданства республики. Ведь гражданство Республики Тува не может устанавливаться вне связи с общероссийским гражданством. Если в первой же статье говорится, что Республика Тува входит в Российскую Федерацию, по-видимому, целесообразно отразить моменты, связанные с федеральным гражданством. Мы предложили бы такую формулу - "все граждане Республики Тува, постоянно проживающие на территории Республики Тува, являются одновременно гражданами Российской Федерации". И она снимет вопросы опять же о том, кого принимать в гражданство. Этот нам нравится - дадим гражданство республики, а этот нет, у него другой "пятый пункт". И здесь возможна дискриминация.

Принципиальна статья проекта "о верховенстве Конституции Тувы на своей территории". Можно было бы согласиться не с этой, а с предыдущей редакцией проекта. В статье члена ВС РФ от Тувы Ч-Д.Ондара в "Российской Газете" от 17.09.92 г., сказано, что не только Конституция и законы Республики Тува обладают верховенством на территории республики, но Конституция Российской Федерации, ее законодательные акты, принятые в соответствии с полномочиями делегированными России Республикой Тува, обладают высшей юридической силой на территории республики. Хорошо писал депутат Ондар, но ничего похожего нет в том проекте, который представлен на рассмотрение ВС Тувы. На каком-то этапе статья 8 претерпела негативныеискажения.Статьясталаочень двусмысленной, вошла в противоречие с нормой о вхождении в РФ. Совершенно не упоминается о том, что федеральные законы также имеют верховенство в пределах полномочий Российской Федерации.

Конституция - сложный документ, однако, надо прилагать все усилия, чтобы избегать в ней двусмысленности. Так формулировка статьи 9 проекта о том, что хозяйственная деятельность Тувы обеспечивается ее взаимодействием с экономикой Российской Федерации и зарубежных стран, позволяет предположить, что Российская Федерация чуть ли не что-то отдельное от территории Республики Тува. Ничего не сказано в 10-ой и 12-ой статьях о разграничении государственной собственности на федеральную и республиканскую. А это разграничение есть. Статус природных ресурсов, имеющих общефедеральноё значение, определяется Федерацией также по согласованию с республикой. Не может считаться абсолютно все, находящееся на территории республики, ее собственностью. Такой подход исключал бы возможность наличия на территории Республики Тува и других входящих в Российскую Федерацию республик, федеральной собственности, собственности других составных частей Федерации, собственности общественных объединений, негосударственныхпредприятий,собственности граждан, общей собственности. "Собственность республики" -некорректная формулировка. В Федеративном договоре записали такую формулировку: "достояние (собственность) республик". Эти неправовые скобочки появились в ночь перед подписанием Федеративного договора.

Есть что совершенствовать в разделе, посвященном форме правления в республике. В той же статье члена Конституционной комиссии Ондара написано о том, что "более, чем 45-летний опыт Советской власти в Туве фактически основывался на том, что тувинский дарод издревле решал свои основные вопросы вместе, сообща на .хуралах. И в этом плане система Советов вполне подошла нашей республике. Поставить на ней крест, значит, совершить глубочайшую ошибку. Но речь идет о наполнении хуральной системы содержанием адекватным ее назначению". Можно согласиться с этим тезисом, но по проекту Конституции иной раз просматривается, что все-таки от советской к хуральной системе перейти удалось не во всем. Действительно, в 4-ой статье проекта определено, что основой осуществления государственной власти в Республике Тува является

принятый мировой цивилизацией принцип разделения властей. Здесь указано, кому в Республике принадлежит законодательная, исполнительная исудебнаявласти:ВерховномуХуралу, Правительству и судам. Формулируя эту статью, в последующих статьях проекта следует учитывать, что в соответствии со статьей 85 действующей Конституции Российской Федерации местные Советы народных депутатов входят не в систему органов государственной власти, а в систему местного самоуправления. Исходя из проекта тувинскойКонституции,вРеспубликеТувакместному самоуправлению будут относиться Хуралы и администрация в кожууне, городе, поселке, сумоне и арбане. Однако, представляется, что полномочия Президента могли бы быть усилены, потому что Президент избирается народом Республики Тува, а не Верховным Советом. Это сильный Президент, самостоятельная ветвь власти и источник многих направлений политики. Кроме того, в статье 81 проекта написано: "Президент входит в состав правительства". Значит, не будет премьер-министра. В статье 63 пункт 7, можно было бы записать, что Президент сначала назначает министров, а затем получает согласие Верховного Совета. Можно дать возможность Президенту выходить для согласования в Верховный Совет с инициативойпроведенияреферендума.Подобнуюпоправку предложил недавно Президент РФ.

Верховному Совету по тувинскому проекту даны полномочия утверждать все соглашения и договоры, подписанные Президентом. Это снижаетрольПрезидента.Можноратифицировать международные,межгосударственные,межреспубликанские договоры, но межправительственные соглашения не нуждаются в ратификации. Президент возглавляет это правительство, и он (Может заключать частные соглашения межправительственного характера. В общем, в некоторых фрагментах проекта прослеживаются противоречия между высоким статусом избранного народом Президента и главы правительства и недостаточными его полномочиями.

В статьях о полномочиях правительства ничего не сказано о том, что правительство является частью исполнительной власти всей Российской Федерации. Можно привести пример: Указ Президента РФ от 2 сентября по Туве. Республика Тува не вносила протестов против этого Указа. Существует множество сфер взаимодействия правительства Тувы с федеральными министерствами. Но коли правительство Тувы по новой Конституции совершенно никак не будет привязано к правительству РФ, тогда и данные Указы как бы теряют некоторую правовую осмысленность. Было бы полезно также добавить в статью 83 проекта, положение о том, что правительство Тувы действует на основе и во исполнение также и постановлений и распоряжений Совета Министров Российской Федерации. У нас единство исполнительной власти. Иначе неразумным будет перераспределение федеральных бюджетных доходов. Российская Федерация может очень много сделать для развития в Туве собственной промышленности, собственной переработки, для того, чтобы Тува стала действительно самостоятельным участником Федерации. Реальная конституция, которая вытекает из практики не будет соответствовать написанной, а написанная не будет отражать реалии. А это мы уже имели много лет.

Следует также отметить наличие в проекте статьи 15 - о частной собственности. Может быть, перечисление объектов собственности в ней является слишком подробным, однако главное -что она не дает исчерпывающего перечня этих объектов и по существу содержит только одно оправданное ограничение - прямой запрет закона на нахождение в собственности четко перечисленных в этом законе объектов.

Одним из новшеств проектов конституций российских республик стали статьи о внешних экономических связях. Не является исключением в этом отношении и проект Конституции Республики Тува. Хотелось бы только заметить, что статью 17 проекта следовало бы привести в более четкое соответствие с нормами действующей КонституцииРоссийскойФедерациио внешнеэкономических связях республик в ее составе.

Интересны и заслуживают поддержки статьи проекта об охране памятников истории и культуры, о национальной культуре, о религиозных объединениях.Вчастности,намкажется заслуживающим внимания указание в статье 25 проекта на то, что государство взаимодействует с религиозными объединениями в решении именно гуманитарных задач. Разумеется, это никак не колеблет правильность записанного здесь же принципа отделения религиозных объединений от государства,

Последний вопрос: как урегулировать взаимоотношения в случае противоречия между Республикой Тува и Российской Федерацией? В статье 77 сказано, что Президент Тувы может обращаться в Конституционный суд республики с просьбой дать заключение о соответствии нормам тувинской конституции актов Российской Федерации, если они затрагивают "законные интересы" Республики Тува. Это положение необходимо точнее сформулировать:

если какие-то акты нарушают закрепленное разграничение полномочий и затрагивают конституционно закрепленные права республики Тува.

В целом, проект Конституции Республики Тува (текст от 22 марта 1992 года) является достаточно проработанным документом, но предстоит внимательно отнестись к тем поправкам, которые вытекают не из чьих-то вкусов, а из норм действующей Конституции Российской Федерации, норм Федеративного договора, требований федерального законодательства и самой жизни.

Комментарии:
Быстрый доступ