В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

Отрешение Президента России от должности: конституционно-правовые проблемы. 1998

О.Г.Румянцев

ОТРЕШЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ:

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Незыблемость Президентской власти основывается на доверии народа. В силу этого Президент должен нести особую ответственность перед народом. Институт отрешения существует не для того, чтобы сделать Президента безответственным. Наоборот. Смысл его – принудить Президента контролировать, соизмерять свое поведение с Конституцией Российской Федерации, законами, нравственными нормами, существующими в обществе не только в период выборов, но и между выборами.

Однако, действующая Конституция Российской Федерации излишне усложнила процедуру привлечения Президента Российской Федерации к ответственности, сделала ее недоступной для представительной власти, а значит и для народа. Недейственность механизма отрешения Президента Российской Федерации от должности породила в действующем Президенте Российской Федерации уверенность в собственной безнаказанности, стремление действовать по собственному усмотрению, не взирая на Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации.

Часть первая статьи 93 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президент Российской Федерации «может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения».

Таким образом, в процедуре импичмента участвуют четыре органа государственной власти: две палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации), а также два высших органа федеральной судебной власти – Конституционный Суд и Верховный Суд.

Сразу же отметим главную отличительную особенность прописанного в нынешней российской Конституции института импичмента (отрешения от должности) Президента: этот институт смешивает два, на мой взгляд, независимых друг от друга понятия – политической ответственности главы государства и его уголовно-правовой, судебной ответственности.

Именно это сознательно сделанное составителями так называемого «президентского» проекта Конституции делают задачу отрешения от должности Президента фактически неосуществимой.

Сразу подчеркну, что в официальном проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов в 1990-1993 годах и вероломно, незаконным образом отвергнутым Б.Н.Ельциным летом-осенью 1993 года, содержалась гораздо более корректная версия института импичмента. По мнению Конституционной комиссии (статья 96 проекта Конституции) Президент Российской Федерации мог быть отрешен от должности в случае умышленного грубого нарушения им Конституции Российской Федерации или умышленного совершения тяжкого преступления. Согласитесь, что импичмент за умышленное грубое нарушение Конституции Российской Федерации – это в чистом виде мера политической ответственности Президента.

Отрешение Президента от должности осложнено ныне и по своему процедурному оформлению.

По части второй статьи 93 Конституции, решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности «должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой».

Процедура импичмента выглядит весьма непросто. Она оформлена в Конституции Российской Федерации (ст.93 и часть четвертая ст.109), Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" (гл.XV, ст.ст.107-110), Регламенте Государственной Думы (гл.22, ст.ст.176-180), а также Положении о Специальной комиссии Государственной Думы по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации (утверждено Постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 года).

Эти акты определяют следующий порядок привлечения Президента Российской Федерации к ответственности, который можно условно представить в виде трех отдельных этапов.

ПЕРВЫЙ ЭТАП: выдвижение обвинения.

1/ Депутатами Государственной Думы дается предварительная оценка действий Президентом как совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Оформляется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации содержит конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации и обоснование (пояснительную записку) о причастности Президента Российской Федерации к этому преступлению.

2/ Государственная Дума принимает постановление об образовании Специальной комиссии Государственной Думы по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации. Специальная комиссия избирается в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется на заключение указанной специальной комиссии.

3/ Специальная комиссия Государственной Думы заслушивает должностных лиц, свидетелей, рассматривает соответствующие документы, принимает заключение по вопросам, указанным выше. Заключение по предложению о выдвижении обвинения против Президента принимается большинством голосов от общего числа членов Специальной комиссии путем поименного опроса и в срок не позднее семи дней направляется в Совет Государственной Думы, который включает вопрос в повестку заседания палаты.

4/ На заседании Государственной Думы рассматривается предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение Специальной комиссии. Двумя третями голосов от общего числа депутатов палата тайным голосованием принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление Государственной Думы в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

Следует иметь в виду, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации (часть четвертая ст.109 Конституции Российской Федерации).

ВТОРОЙ ЭТАП: судебные заключения.

5/ Верховный Суд Российской Федерации рассматривает и дает заключение о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

6/ Совет Федерации не позднее одного месяца со дня принятия Государственной Думой постановления о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности принимает обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрос, текст решения Государственной Думы, протокол или стенограмма этого обсуждения на нижней палате, тексты всех связанных с этим обсуждением документов направляются в Конституционный Суд Российской Федерации.

7/ Конституционный суд Российской Федерации дает одно из следующих заключений: о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения или о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Конституционный Суд Российской Федерации направляет заключение в Совет Федерации.

ТРЕТИЙ ЭТАП. Принятие решения об импичменте.

8/ Совет Федерации рассматривает решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности; заключение специальной комиссии Государственной Думы; заключение Верховного Суда Российской Федерации; заключение Конституционного Суда Российской Федерации.

9/ В течение трех месяцев со дня выдвижения обвинения Государственной Думой Совет Федерации принимает двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то, согласно части третьей статьи 93 Конституции Российской Федерации обвинение против Президента считается отклоненным.

Такова уникальная процедура импичмента в России.

Вновь вернусь к проекту Конституции, подготовленному Конституционной комиссией в 1990-1993 годах. Там предусматривалась гораздо более обоснованная процедура импичмента: «Производство по делу об отрешении Президента Российской Федерации от должности возбуждается любой из Палат Верховного Совета Российской Федерации большинством голосов избранных в нее депутатов Российской Федерации по предложению не менее одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд Российской Федерации установит наличие оснований для отрешения, то другая палата Верховного Совета Российской Федерации может отрешить Президента Российской Федерации от должности большинством не менее двух третей ее численного состава. Президент Российской Федерации вправе присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Верховного Совета Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности”.

В настоящее время (по состоянию на 15 сентября 1998 года) пройдено лишь первые три стадии длительной процедуры. Да и то не до конца – Специальная комиссия пока не внесла в Совет Государственной Думы текст своего заключения.

По мнению 205 депутатов, подписавших «Обоснование», Ельцин совершил действия, по своему характеру имеющие признаки тяжких и особо тяжких преступлений, сроки давности по которым превышают десять лет либо вообще не применяются – согласно статье 78 Уголовного кодекса Российской Федерации. Краткая юридическая квалификация этих действий состоит в следующем:

· Совершение в декабре 1991 года государственной измены, состоявшей в подготовке и заключении Беловежских соглашений, уничтоживших СССР, причинивших огромный материальный ущерб государству, территориальной целостности, обороноспособности, повлекших многочисленные человеческие жертвы;

· Организация государственного переворота в сентябре-октябре 1993 года, принятие активного участия в его осуществлении, что не подпадает под амнистию лицам, привлеченным к ответственности «за участие в событиях, связанных с изданием Указа Президента №1400 «О поэтапной конституционной реформе»».

· Превышение президентских полномочий при издании указов «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и «О мерах по пресечению деятельности вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», носивших секретный характер и отстранявших по сути Совет Федерации от решения вопроса о применении в Чечне военной силы.

· Будучи Главнокомандующим Вооруженных Сил России Ельцин нанес серьезный ущерб обороноспособности и безопасности Российской Федерации, что может рассматриваться как оказание помощи иностранным государствам в ущерб внешней безопасности России.

· Действия Ельцина на посту Президента в своей совокупности привели к социально-экономическому кризису, связанному с разрушением основных отраслей народного хозяйства, все более усиливающимся расслоением общества, потерей безопасности страны, с резким падением уровня жизни и вымиранием населения. Что дает основание считать совершение преступления в виде действий, направленных на полное или частичное уничтожение национальной группы путем создания жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы (геноцид).

Все это весьма тяжкие обвинения, и надо отдать должное – небеспочвенные. Под каждым из них – весомые юридические, а также социальные факты.

Автор этих строк был приглашен на заседание комиссии Государственной Думы по импичменту Президента Российской Федерации в качестве свидетеля 8 сентября 1998 г. Позволю привести здесь часть моих показаний по 1993 году.

Я заявил на Специальной комиссии, что «Президент Российской Федерации Борис Ельцин является организатором тяжкого преступления – государственного переворота, осуществленного путем узурпации им полномочий Съезда народных депутатов по принятию новой Конституции России. (К сожалению, именно этого аспекта обвинения не хватает в депутатском обосновании импичмента. Я предложил комиссии добавить этот аспект обвинения).

Речь идет о том, что в обход реально существовавшей учредительной власти, каковой являлся Съезд народных депутатов, были организованы и подготовка альтернативного проекта Конституции, и разрушение всей работы, связанной с официальной подготовкой нового основного закона, и закрепление переворота через неконституционное протаскивание «нужного» проекта конституции. Указы, касающиеся созыва Конституционного совещания, указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», указ о референдуме по Конституции как раз и являлись вопиющим нарушением действовавшего Основного Закона. Фактически Президент узурпировал полномочия учредительной власти. Полномочиями же учредительной власти принимать Конституцию и вносить в нее поправки обладал только Съезд.

В результате возникла ситуация, когда вопреки решениям Съезда и Верховного Совета фактически работал совещательный орган, который продолжал готовить основания для узурпации полномочий учредительной власти. Путь узурпации полномочий учредительной власти был продолжен референдумом, который проводился по указу Президента. Хотя, согласно статье 5 действовавшего закона «О референдуме РСФСР» референдум мог проводиться только на основании Конституции и законов Российской Федерации. И закон утверждал, что Конституция может быть принята на референдуме, если за нее проголосовало большинство от списочного состава избирателей. Проголосовало же за Конституцию – при всей фальсификации – около трети от списочного состава избирателей. Я уж не говорю о том, что официальные избирательные комиссии были заменены и действовали избирательные комиссии, сформированные также указом Президента Российской Федерации.

Таким образом, налицо целый ряд юридических фактов, которые свидетельствуют о том, что Президент узурпировали полномочия учредительной власти, взяв на себя ответственность за организацию неконституционного, незаконного, нелегитимного протаскивания Конституции, которая явилась легитимацией государственного переворота 21 сентября 1991 года. Все, что связано было с подготовкой нынешней Конституции и ее утверждением, является самым серьезным основанием для заключения о том, что Ельцин явился организатором преступных деяний».

Однако, нетрудно предвидеть, что импичмент захлебнется - на стадии заключения Верховного Суда. Именно в этот момент и начинает работать Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, положения которого дают множество лазеек для затягивания вопроса. Хотя здравый смысл и правовая логика диктуют иную роль Верховного Суда России: Верховный Суд должен рассматривать дело об уголовной ответственности бывшего Президента Российской Федерации за совершение преступления, которое уже послужило основанием его отрешения от должности!

Не случайно, в Государственной Думе уже рассматривается проект поправки в Конституцию Российской Федерации, которая исключала бы Верховный Суд из числа участников процедуры импичмента. Несвязанность отрешения от должности с уголовно-правовыми основаниями призвана сделать участие Верховного Суда Российской Федерации в этой процедуре излишним.

Речь идет о проекте закона Российской Федерации «О поправках к статьям 93, 103, 109, 125 Конституции Российской Федерации» (об отрешении Президента Российской Федерации от должности), внесенного на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении в середине сентября с.г. и направленного на совершенствование процедуры импичмента.

Суть законопроекта заключается в:

1) отказе от перечня оснований, по которым может быть возбуждено дело от отрешения Президента Российской Федерации от должности;

2) исключении в связи с этим из числа участников конституционной процедуры отрешения от должности Верховного Суда Российской Федерации;

3) устранении ошибочно используемого для данного случая уголовно-процессуального понятия «обвинение».

Социально ожидаемые последствия принятия закона заключаются в усилении ответственности Президента Российской Федерации перед народом, так как механизм отрешения Президента Российской Федерации от должности станет доступным для народа в лице его представителей (депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации).

Самым существенным препятствием действенности механизма отрешения от должности является установленный статьей 93 Конституции Российской Федерации перечень оснований, при наличии которых Государственная Дума вправе возбудить дело об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Такими основаниями могут быть государственная измена или другое тяжкое уголовное преступление. Совершенно очевидно, что уличить Президента в совершении государственной измены или другого тяжкого уголовного преступления, да еще силами Государственной Думы, не располагающей никакими специальными процессуальными полномочиями, - дело безнадежное и бессмысленное.

«Сам факт осознания Президентом того, что процедура отрешения работоспособна, уже является достаточным способом давления на него», - полагают разработчики законопроекта. Предлагаемый законопроект снимает ограничения по основаниям возбуждения этой процедуры.

Государственная Дума и Совет Федерации, исходя из Конституции Российской Федерации, действующих законов, общепринятых нравственных правил, будут решать, следует ли подвергать Президента Российской Федерации по конкретному факту процедуре отрешения от должности – то есть приводить в действие механизмы его политической и конституционно-правовой ответственности.

+++

автор: О.Г.Румянцев, Заместитель Ответственного секретаря, Парламентское Собрание Союза Беларуси и России; В 1990-93 годах – народный депутат России

Комментарии:
Быстрый доступ