С.Авакьян. О статусе субъектов РФ и проблемах "российского федерализма"

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ПУТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

---------------------------------------------------------------------------------------------------------

Сурен АВАКЬЯН,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой конституционного права

юридического факультета МГУ

им. М.В.Ломоносова

О СТАТУСЕ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И

ПРОБЛЕМАХ

"РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"

1. 1917-1991: ОБ ЭТАПАХ ЭВОЛЮЦИИ

ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

В начале нашего века Россия представляла собой централизованное унитарное государство. Вместе с тем национальные территории, входившие в ее состав, имели довольно значительную автономию. Во многих отношениях они были самоуправляемыми территориями. Правда, центральная власть с помощью наместников и других назначаемых чиновников имела возможность нейтрализовать сепаратистскиепроявления и обеспечить соблюдение общегосударственных интересов. В остальном в местные дела и обычаи предпочитали не вмешиваться. Это позволяло избегать многих конфликтов между центральными и региональными властями.

В 1917 г. (февраль) в России произошла демократическая революция. В этой ситуации идея национальной самостоятельности в окраинных районах бывшей империи приобрела особую остроту. Она стала довольно популярной не только у более просвещенных (и правящих) слоев, но и у всего населения этих регионов. Идея воплотилась в создание нескольких независимых государств. Империя, бывшая ранее единой, развалилась.

В октябре 1917 г. к власти пришли большевики. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход власти в руки Советов. Новое государство именовалось РССР (Российская Социалистическая Советская Республика). Оно еще воплощало концепцию единого унитарного государства с некоторой автономией областей. Но как раз на конец 1917 г. приходится расширение процесса создания национальных республик на окраинах, и новому руководству приходилось это учитывать.

В общей форме идея федерации была юридически закреплена в январе 1918 г. III Всероссийским съездом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В принятой им 25 января 1918 г. "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа" говорилось: "СоветскаяРоссийская Республика утверждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".

Таким образом, государство стало именоваться РСФСР. Правда, вопрос о формах федеративных связей и о статусе субъектов Федерации был решен в самом общем виде. В резолюции III Съезда "О федеральных учреждениях Российской Республики" говорилось, что способ участия советских республик, отдельных областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в федеральном правительстве, равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется по образованию областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами (т.е. высшими органами власти - С.А.) этих республик.

Как видим, речь шла о федерации на базе областной автономии, об объявлении соответствующих территорийфедеративными частями государства, о разграничении сфер деятельности и об участии в делах на центральном уровне посредством договоренности органов центра и субъектов такой федерации. Идея Федерации на базе автономии областей более четко была выражена в первой Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. Она гласила, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы. Эти союзы входят на началах федерации в РСФСР (раздел II,пункт 11).

Думается, на этом этапе речь шла скорее о новых словах, терминах, обозначавших ранее существовавшие категории. Иначе говоря, Россия оставалась централизованным и унитарным государством с автономией национальных областей, но получила наименование Федерации.

После окончания гражданской войны и образования Союза ССР республика, названная РСФСР, сохраняла статус "Федерации", внутри нее создавались автономные республики, автономные области, затем национальные округа (впоследствии переименованные в автономные). И все же статус РСФСР был неясен.

Многие отечественные и зарубежные исследователи утверждают, что СССР стал лишь формой нового союза, а фактически он остался Россией. Однако это утверждение не соответствует действительности. На самом деле Союз ССР довольно быстро превратился в сильное централизованное государство с собственным политическим лицом. Им командовали не политики России, а политики, стоявшие над всеми "союзными республиками", в том числе и над Россией. Этнически лидеры новой державы могли быть (и реально были)как русскими, так и нерусскими, однако это не играло важной роли. В реальной политике они осуществляли не российское великодержавие, а великодержавие Союза ССР.

В этом смысле Россия была лишь одной из союзных республик. Причем во многих отношениях даже "не равной среди равных", так как лидеры КПСС полагали, что Союз ССР вполне адекватно представляет российские интересы. Поэтому у РСФСР, как известно, не было своей академии наук, многих министерств, которые имелись у других республик, представительств в иностранных государствах и в международных организациях и др.

Что касается внутреннего устройства РСФСР, то практически никаких связей, характерных для федеративного государства, здесь не было. Все федеративные структуры были перенесены на уровень Союза ССР. На этом уровне имели своих представителей (в качестве депутатов, игравших, впрочем, малозначительную роль) как РСФСР, так и автономные республики, автономные области, автономные округа, входившие в ее состав. У РСФСР не было даже формальных признаков, характерных для федеративного государства (двух палат парламента, например). Статус автономных единиц также не был равным.Все десятилетия пребывания в составе СССР Россия скорее могла считаться унитарным государством с формальной автономией областей, не более того.

В связи с начавшимися в СССР после 1985 г. радикальными преобразованиями остро встал вопрос о статусе республик в составе Союза ССР, о наполнении их юридически провозглашенного ранее суверениета экономическим и политическим содержанием.

РСФСР не была в этом плане исключением. Она также требовала обеспечения большей самостоятельности и независимости. Однако она столкнулась со специфической проблемой: некоторые входящие в состав РСФСР автономные республики также стали требовать изменения своего статуса. Они воспринимали свое положение "автономных республик" чуть ли не как унижение, заявляя о необходимости уравнения их в правах с союзными республиками.

В 1990 г. эта борьба принесла автономным республикам определенный успех. Во-первых, союзными законами они были признаны субъектами СССР; во-вторых, слово "автономные" было исключено из Конституции СССР, и они стали просто "республиками". А при разработке Союзногодоговора, который должен был оформить новый этап существования Союза ССР, появилась формулировка о двух типах республик: непосредственно входящие в СССР и входящие в него и одновременно в одну из союзных республик.

При определенной искусственности этой формулировки очевидно было следующее: с одной стороны, автономные республики хотели возвыситься до уровня республик в составе СССР; с другой стороны, эти претензии использовались союзным руководством как средство против тех союзных республик, которые были особенно активны в отстаивании своего суверенитета (в немалой степени это касалось РСФСР).

Одновременно и РСФСР вынуждена была считаться с ростом требований автономных республик - в Конституцию была внесена поправка: бывшие автономии стали именоваться "республиками в составе РСФСР".

Кроме того, в 1989-1990 гг. в РСФСР были предприняты важные шаги по внедрению федеративных принципов в устройство государства. Эти шаги включали в себяизбрание части депутатов в состав вновь учрежденного органа - Съезда народных депутатов (высшего органа государственной власти) по национально-территориальным избирательным округам на основе квот от республик, автономных областей, автономных округов, а также краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, создание двухпалатного законодательного органа - Верховного Совета (одна из палат - Совет Национальностей), расширение прав национально-территориальных образований и др.

Неизвестно, как бы шло дальше внутреннее развитие РСФСР, если бы сохранялся Союз ССР. Но в декабре 1991 г. он перестал существовать. А перед этим в течение всего года центробежные тенденции внутри России проявлялись все ощутимее, роль центра ослаблялась.

2. ВОПРОСЫ, НА КОТОРЫЕ НЕТ ОТВЕТОВ

В КОНСТИТУЦИИ 1978 г.

В течение 1992-1993 гг. все яснее обнаруживали себя недостатки и противоречия, заложенные в Основной Закон РСФСР с1978 по 1991 годы. Заключение в 1992 г. Федеративного договора в общем этих противоречий не устранило, зато добавило к ним кое-что новое. Вопросы, с которыми столкнулись федеральные власти в последние годы в связи с конституционным оформлением "нового федерализма", можно свести к следующим.

Если среди национально-территориальных единиц у республик в составе РСФСР более высокий статус, то почему бы тогда другим единицам не превратиться в республики? И подобные трансформации были осуществлены. Из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей - образованийболее низшего ранга - четыре были образованы в республики (Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, Горно-Алтайская). О своем преобразовании в республику объявил и один из автономных округов (образований еще более низшего ранга) - Чукотский. Однако он быстро изменил позицию и довольствовался тем, что в соответствии с его желанием федеральным законом от 17 июня 1992 г. он был выведен из состава Магаданской области и вошел непосредственно в РСФСР. О попытке Свердловского облсовета провозгласить "Уральскую республику" - разговор особый.

Если помимо республик и другие национально-территориальные единицы имеют статус субъектов Российской Федерации, не следует ли обозначить это более четко? Например, следующим образом: они выходят из тех краев, областей,куда входили, и входят непосредственно в РСФСР. Эта позиция была отражена в Конституции Российской Федерации в апреле 1992 г. таким образом, что оставшаяся пока единственной Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. О десяти имеющихся автономных округах записано, что они находятся в составе РФ и могут входить в край или область (ст.83). Ранее же они обязательно были в составе края, области, то в какой мере они должны быть связаны решениями краевых, областных органов власти? Выходят ли они из края, области по собственной воле или с согласия края, области? В связи с последним вопросом следует еще раз обратиться к уже упоминавшемуся факту. После выведения Чукотского автономного округа из состава Магаданской области без получения ее предварительного согласия область обратилась в Конституционный Суд России, оспаривая конституционность указанных решений. Конституционный Суд, как известно, отказал в удовлетворении ходатайства.

Если национально-территориальные единицы претендуют на особые права в составе РФ, то каков статус остальной территории России? Существует, например, мнение, что территория, остающаяся за вычетом национальных образований, ("Россия") должна стать субъектом РФ. Иначе говоря, внутри РФ можно было быпопытаться сформировать некое "русское государство", состоящее из территории краев и областей, где живут преимущественно русские. Однако эта попытка встретила отпор и Президента, и бывшего Верховного Совета РФ. В декабре 1991 г. был принят закон, согласно которому наименования "Российская Федерация" являются тождественными. В апреле 1992 года это положение было включено в Конституцию РФ.

Поскольку в Российской Федерации имеются края, области, по количеству населения и экономическому потенциалу не только равные республикам, но и зачастую превосходящие их, возникает вопрос: почему образования, созданные по национальномупринципу, имеют больше прав, чем соседние и достаточно мощные территориальные образования? Не следует ли говорить об их правовом равенстве? А если так, то надо определенным образом скорректировать статус и тех, и других в Конституции РФ. Аналогичный вопрос возникал и у автономных областей, автономных округов. Будучи образованными по национальному принципу , они имеют меньше прав, чем республики, созданные по тому же принципу ( правда, экономически область и округа пока явно слабее республик, но по запасам полезных ископаемых, а, следовательно, по перспективам роста экономического потенциала у ряда из них большие перспективы ).

В конечном счете принятая в 1978г. Конституция РСФСР, несмотря на внесенные в нее поправки, не давала ответа на фундаментальный вопрос: как Российской Федерации развиваться дальше?

3. К ВОПРОСУ О НЕРАВЕНСТВЕ

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Итак, сейчас Россия - Федерация из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 федеральных городов, 1 автономной области и 10 автономных округов.

Многое было необычно при официальном оформлении этой Федерации. Отметим обстоятельство, вызывающее наиболее острую борьбу. Все федеративные договоры отражают юридическое неравенство субъектов РФ. Вероятно, поэтому и было три Договора - подписать один Договор, фиксирующий неравенство, не удалось бы в марте 1992 года. Уже в момент подписания края и области ставили вопрос об устранении этого неравенства, выраженного в более широком, по сравнению с ними, круге прав у республик. Сегодня очевидно, что подписание трех Договоров было промежуточным политическим решением на пути к новой Конституции РФ. И как показывают события наших дней, когда процесс доработки этой Конституции практически завершен, вопрос о равенстве статуса субъектов становится одним из основных.

Для того, чтобы оценить федеративный раздел проекта новой Конституции, следует хотя бы кратко показать, в чем конкретно сегодня выражается неравенство субъектов Российской Федерации в нормах Конституции 1978 г. (и, соответственно, в ее интегративной части - Федеративных договорах).

Прежде всего республика, как уже было сказано, является государством (ст.78 Конституции РФ). Края, области, федеральные города пока остаются административно-территориальными единицами. Автономная область, автономный округ, по одной терминологии, - национально-государственные образования (но это скорее научный взгляд), по другой - национально-территориальные образования, то есть все же своеобразная разновидность административно-территориальных единиц (такой подход проскальзывает в законодательстве). О республике Конституция РФ 1978 г. говорит, что она обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории (ст.78 Конституции). О других субъектах этого не сказано.

Соответственно, республика имеет свою Конституцию, которую разрабатывает и принимает самостоятельно; ее не надо ни регистрировать, ни утверждать на федеральном уровне. Единственное требование - она должна соответствовать Конституции РФ.

Край, область, федеральный город не имеют своих конституций, у них есть право принять устав. Его содержание ограничивается функциями управления, что, конечно, гораздо уже в сравнении с Конституцией. Устав подлежит регистрации в Президиуме Верховного Совета РФ. В регистрации может быть отказано в случае несответствия устава законам РФ.

У республик есть право издавать свои законы. У других субъектов РФ тоже есть функции правотворчества, но свои нормативные акты они не могут называть законами, это всего лишь решения соответствующих Советов. Кроме того, и предмет правотворчества, составляющий совместное ведение РФ и ее субъектов, для республик шире. В частности, в сферах административного, земельного, жилищного, водного, лесного законодательства, охраны окружающей среды и законодательства о недрах предусмотрены равные правотворческие возможности всех субъектов РФ. Но административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности относятся к ведению РФ и республик, а у других субъектов РФ прав в этих сферах нет.

Неравенство существует и в части контроля и отмены актов. Закон, принятый Верховным Советом республики, не может быть отменен, или приостановлен федеральным Верховным Советом; можно лишь оспаривать конституционность такого закона в Конституционном суде РФ. Акты правительства республики может отменять Верховный Совет РФ в случае их несоответствия Конституции и законам РФ (но такого права в отношении актов президента республики Верховный Совет РФ не имеет). Президент РФ может приостановить действие актов (но не сами акты) президентов и правительств, а правительство - приостановить исполнение актов республик в случае их пртиворечия законодательству РФ.

В отношении актов краев, областей, федеральных городов, автономной области, автономных округов ситуация такова: решения их Советов может отменять Верховный Совет РФ в случае их несоответствия Конституции и законам РФ (ст.109 Конституции РФ). Акты же администрации вправе отменять и Президент, и правительство РФ в случае их противоречия законодательству РФ (ст.ст.121-8,128 Конституции РФ).

Не являются равными и пределы самостоятельности республик и других субъектов Федерации в своих внутренних делах. Прежде всего систему своих органов республика устанавливает самостоятельно. Многие из них уже имеют президентов (и даже вице-президент), избранных населением, а также Советы министров - правительства, а парламент республики именуется Верховным Советом.

Система органов власти и управления других субъектов Федерации регламентирована в Конституции РФ, и отклонения от нее не предусматриваются. Органом представительной власти является, соответственно, краевой, областной, окружной, городской Совет народных депутатов, органом исполнительной власти - краевая, областная, окружная, городская администрация. Правда, можно на месте определить наименование должности главы администрации - например, губернатор, мэр или что-либо еще по своему усмотрению.

Народные депутаты республик (то есть члены их Верховных Советов) избираются на основе законов о выборах данных государств. Для народных депутатов других субъектов Федерации пока существует один общий федеральный закон о выборах, хотя в перспективе акты о выборах появятся у каждого субъекта РФ.

Избрание глав исполнительной власти является собственным делом республики. Что касается глав администрации краев, областей, округов, городов, то ситуация такова: по Конституции они избираются населением. Реально выборы прошли в Москве, Санкт-Петербурге и еще в ряде краев и областей, в остальных же случаях пока работают главы администраций, назначенные Президентом РФ.

Состав правительств республик формируется ими самостоятельно. Что касается руководителей подразделений аппарата администрации других субъектов Федерации, то довольно часто применяется согласование кандидатуры с республиканским министерством, ведомством РФ. В некоторых случаях действует противоположный принцип: например, руководитель органа внутренних дел, комитета по управлению имуществом назначается на должность и освобождается от должности соответственно министром внутренних дел, председателем Комитета по управлению государственным имуществом РФ по согласованию с главой региональной администрации и с последующим утверждением региональным Советом народных депутатов. Здесь, как видим, применена сверхцентрализация.

Более того, в РФ учрежден институт представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге. Согласно положению о таком представителе, утвержденному Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г., он назначается на должность Президентом РФ, какого-либо согласования кандидатуры с региональными властями не предусмотрено. Он полномочен представлять Президента РФ в отношениях с органами государственной власти и управления, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории. Представитель содействует исполненияю актов Президента и правительства РФ, имеет право осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указанных актов на данной территории. Институт представителей Президента РФ в республиках юридически предусмотрен (распоряжением Президента), однако лишь в две республики назначены постоянные представители (Чувашия и Кабардино-Балкария) и в одну - временный (Ингушская Республика).

Институт представителей Президента РФ на местах вызывает негативное отношение у руководства большинства субъектов Федерации, тем более что Конституция РФ 1978 г. его не предусматривает.

Стремясь удержать глав администрации в повиновении, Президент РФ издал "Положение о дисциплинарной ответственности глав администрации" (от 7 августа 1992 г., с изменениями от 14 ноября 1992 г.). Установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение законов РФ, актов Президжента и правительства РФ к главам администрации краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также к главам администрации городов - краевых и областных центров Президент РФ может применить такие дисциплинарные взыскания: замечание; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобождение от должности. В отношении высших руководителей республик Президент РФ дисциплинарных прав не имеет.

Неодинаковыми являются полномочия и в судебно-правовой сфере. Республика имеет право на судоустройство, установление своей судебной системы и формирование кадров правоохранительных органов. Так, республика вправе учредить свой Конституционный суд. В ряде республик он уже имеется, другие - на пути к его созданию. Для других субъектов РФ такого органа не предусмотрено.

Другие высшие судебные органы республики - это Верховный суд и Высший арбитражный суд. Члены этих судов самостоятельно избираются Верховным Советом республики. Члены аналогичных органов (например, областного суда и областного арбитражного суда) подлежат избранию Верховным Советом РФ.

Прокурор республики назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с высшим органом власти республики; прокурор другого субъекта Федерации - без такого согласования (ст.177 Конституции РФ).

В краях, областях Российской Федерации действует немало подразделений федеральных органов; у них централизованное подчинение и формальная независимость от местных властей. На территории республик также имеются такие органы, но все-таки их значительно меньше.

Несколько своеобразно положение субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития. С формально-правовой стороны зачастую можно говорить о равенстве субъектов. Хотя и оно фиксируется неодинаково. Например, в Конституциях республик провозглашается, что вся земля и ее недра являются достоянием народа республики; для краев, областей закон говорит о праве возможной собственности на земельные участки и природные объекты (иначе говоря - здесь речь идет о конкретных видах собственности). Исходя из своего статуса, республики с согласия федеральных властей добиваются для себя права оставлять в собственном распоряжении значительно большие объемы добываемых полезных ископаемых или производимой продукции (например, нефть, золото, лес и т.д.), чем края, области. Используя то, что оставлено в их распоряжении, на внутреннем и особенно на мировом рынке, они создают для себя более благоприятные экономические возможности. Это вызывает желание у других субъектов Федерации получить такие же возможности, поскольку речь идет об использовании государственной собственности.

Даже в формальном плане некоторые полномочия не совпадают. Например, изменение границ республики отнесено к ее ведению (хотя очевидно, что внешние границы просто невозможно изменять без участия Федерации). Для других субъектов Федерации изменение границ является вопросом совместного ведения с РФ.

Чрезвычайное положение (ЧП) в республике может быть введено РФ лишь с ее предварительного согласия. Более того, если обстоятельства служат основанием для введения ЧП на территории одной республики, то оно может быть введено высшими органами государственной власти самой республики с уведомлением Президента и Верховного Совета РФ. ЧП же на территории автономной области, автономного округа вводится РФ с уведомлением органов власти этих образований, а на территории края, области - по согласованию с их органами власти. Кроме того, край, область, автономная область, автономный округ, федеральные города не наделяются правом самостоятельно вводить ЧП.

Таков самый приблизительный перечень неравенств, весьма существенно осложняющих решение проблемы российского федерализма.

От способности новой Конституции устранить хотя бы часть этих различий будет зависеть в ближайшем будущем стабильное развитие России как единого государства. При этом незыблемой ценностью должен остаться сам принцип федерализма.

Комментарии:
Быстрый доступ