Если мы всерьёз думаем о национальном согласии и конституционном патриотизме - они нужны и по вопросам общественного и парламентского контроля за деятельностью государственной власти.

В.Лафитский. Конституция РФ в свете зарубежного конституционализма

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ТРИБУНА КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА

--------------------------------------------------------------------------------------------------

Владимир Лафитский,

кандидат юридических наук, доцент

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ ЗАРУБЕЖНОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

ЦЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ

Новая Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. заметно отступает от тех демократических образцов, которые дают современные конституции зарубежных стран. Одна из основных ее черт - закрепление безраздельного господства федеральной исполнительной власти, что препятствует построению подлинно демократического конституционного строя в России. Об этом свидетельствует не только история прежних советских конституций, но и опыт тех государств, в которых власть безраздельно принадлежала какой-либо одной личности, партии или государственной структуре.

О недостатках проекта Конституции, вынесенного на референдум, я писал в двух статьях, опубликованных "Независимой газетой" 6 августа и 17 декабря 1993 г. Поэтому в данном очерке я хотел бы остановиться только на одном вопросе, который еще не получил должного освещения, - а именно на сопоставлении Конституции с образцами зарубежного конституционализма. Естественно, подробный сравнительно-правовой анализ Конституции в небольшой по объему статье не может быть проведен.

Но ряд основополагающих ее расхождений с демократическими моделями западных стран необходимо раскрыть, памятуя о том, что с принятием новой Конституции конституционная реформа не завершена. Российскому обществу еще предстоит осмыслить как собственный, так и зарубежный опыт конституционного развития в поисках более совершенных форм своей государственности.

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ПРЕЗИДЕНТЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В оправдание невиданно обширных полномочий Президента Российской Федерации сторонники Конституции ссылаются только на Президента Франции (иных демократических аналогов в мире нет). Поэтому мы тоже ограничимся сопоставлением полномочий только двух президентов - Российской Федерации и Французской Республики.

Обратимся сперва к статье 80 Конституции Российской Федерации. "Президент Российской Федерации является главой государства. Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях".

А теперь сравним выше приведенный текст с аналогичной статьей Конституции Франции: "Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров" (статья 5).

Сравнение двух приведенных выше статей само по себе достаточно красноречиво. Но нам не следует останавливаться на этом, поскольку впереди нас ждет еще немало открытий.

Президент Франции может распустить Национальное собрание только в том случае, если депутаты выразили недоверие правительству. Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу также в том случае, если она троекратно отвергает предложенную им кандидатуру главы правительства.

Президент Франции может сформировать правительство только в том случае, если оно пользуется поддержкой большинства депутатов Национального собрания. Президент Российской Федерации благодаря угрозе роспуска Государственной Думы может сформировать любое правительство.

Президент Франции может отправить в отставку правительство только в том случае, если оно утратичивает доверие большинства депутатов. Президент Российской Федерации может беспрепятственно отправить правительство в отставку даже в том случае, если его поддержит большинство депутатов Государственной Думы.

Президент Франции не имеет права законодательной инициативы. Президент Российской Федерации этим правом наделен.

Президент Франции принимает решения после обсуждения в Совете министров (подчеркнем - пользующемся доверием парламента). Президент Российской Федерации ни с кем свои решения обсуждать не должен.

Акты президента Франции подлежат контрасигнатуре. Без подписи премьер-министра и соответствующих министров в силу они не вступают (за исключением таких актов, как назначение премьер-министра, проведение референдума, введение чрезвычайного положения, послания парламенту, обращения к Конституционному совету, назначение трети состава Конституционного совета, передача законопроектов в Конституционный совет).

Акты Президента Российской Федерации, по Конституции, принимаются им единолично.

Перечень подобных расхождений в вопросе того, что позволено Президенту Российской Федерации и не позволено Президенту Франции можно продолжить. Но, пожалуй, стоит на этом остановиться. И еще раз подчеркнуть, что ни в одной другой стране мира президент такими обширными полномочиями не обладает.

ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ЗА РУБЕЖОМ

Парламенты всех демократических государств наделены правом принятия законов, правом контроля за исполнительной властью и правом распоряжаться государственной казной. Из этих трех неотъемлемых прав Федеральному Собранию даровано только одно - принятие законодательных актов. Но и это право ограничивается не только конституционными барьерами, но и фактическим бесправием российского парламента. Уже сейчас он поставлен в унизительную материальную зависимость от федеральной исполнительной власти.

Каким же образом дело обстоит в развитых демократических странах? Сравним для примера полномочия Конгресса США и Федерального Собрания.

Конгресс США принимает законы без каких-либо ограничений со стороны исполнительной власти. Федеральное Собрание в законотворчестве ограничено - законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, а таковыми являются все законопроекты без исключения, могут быть внесены только при наличии заключения правительства.

Конгресс США не только принимает бюджет, но и дает санкцию отдельно по каждому конкретному случаю на выдачу денег из казначейства. Федеральное Собрание только формально утверждает бюджет и в дальнейшем не может препятствовать бесконтрольному расходованию государственных средств.

Конгресс США в ходе парламентских слушаний и расследований имеет право вызывать любое лицо и требовать предоставления любых документов. Федеральное Собрание не может контролировать деятельность членов правительства, поскольку такой функции, как право контроля, ему не дано.

Сенат Конгресса США дает согласие на назначение в общей сложности десятка тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. Федеральное Собрание (точнее - Государственная Дума) дает согласие на назначение только одного лица в структуре исполнительной власти - главы правительства.

Конгресс США не может быть распущен Президентом. Одна из палат Федерального Собрания - Государственная Дума - может быть распущена Президентом Российской Федерации.

Перечень подобных расхождений полномочий двух представительных органов можно продолжить.

Разительным образом отличается Федеральное Собрание от парламентов не только стран с президентской формой правления (США, Аргентина, Мексика, Перу и др.) но и тех государств, которые восприняли парламентарную или смешанную, президентско-парламентарную, формы правления.

Во всех республиках с парламентарной (например, Австрия, Италия, ФРГ, Швейцария, Индия) и президентско-парламентарной (например, Франция, Ирландия, Финляндия) формами правления правительство формируется той партией или коалицией партий, которая имеет большинство мест в парламенте. В Российской Федерации правительство формируется Президентом и, по сути, подотчетно только ему.

Практически во всех парламентарных и президентско-парламентарных республиках депутаты наделены правом интерпелляций (требование дать объяснения по поводу проводимой правительством внутренней и внешней политики) и правом запросов и вопросов к членам правительства. Таких прав у Федерального Собрания нет.

Сопоставление с парламентами зарубежных стран свидетельствует о том, что Конституция уготовила Федеральному Собранию незавидную роль законосовещательного органа. Подобного принижения представительной власти демократические страны не допускают.

ФЕДЕРАЛИЗМ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Модель государственного устройства России, по новой Конституции, может быть названа федеративной только условно. Достаточно упомянуть такие ее черты, как единство государственной власти, проведенное по вертикали исполнительной власти; неравноправие палат Федерального Собрания в законодательном процессе; возможность изменения системы органов власти субъектов федерации посредством федеральных законов; неразрешенность проблемы распределения налоговых поступлений между федерацией и ее субъектами и многое другое, характерное главным образом для унитарных государств.

Приведем ряд классических примеров. В Соединенных Штатах Америки разделение властей проведено не только по горизонтали - между Президентом, Конгрессом и судебной властью, но и по вертикали - между федерацией и отдельными штатами. Конституция США определяет основы организации политической власти в штатах в самых общих чертах и не допускает какого-либо вмешательства федерации в эти вопросы.

Обе палаты Конгресса США равноправны в законодательном процессе - ни один закон не может быть принят без согласия Сената, в котором каждый из штатов имеет двух представителей. Американские штаты самостоятельно определяют систему местного налогообложения, что обеспечивает не только их финансовую, но и политическую самостоятельность.

Сходным образом подобные вопросы решают конституции и других федераций, хотя можно обнаружить и некоторые отличия. Так, например, в ФРГ законы могут вступать в силу вопреки или в отсутствие волеизъявления Бундесрата - верхней палаты федерального парламента, - но это связано главным образом с тем, что ФРГ является парламентарной республикой, где правительство формируется нижней палатой - Бундестагом. Отличается ФРГ и в решении вопроса разграничения налоговых поступлений между федерацией и ее субъектами. Жесткий перечень федеральных, земельных и местных налогов предусмотрен непосредственно в самом тексте Конституции ФРГ.

В решении вопросов федеративного устройства новая Конституция Российской Федерации заметно отошла от тех моделей, которые характерны для большей части федераций, что ставит под сомнение возможность перехода России от унитаризма к подлинному федерализму.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный сравнительно-правовой анализ Конституции Российской Федерации и конституций зарубежных демократических стран не ставит целью призвать к слепому копированию иностранных конституционных моделей. Но он поучителен хотя бы с той точки зрения, как нужно строить государство, чтобы избежать падения в пропасть тоталитаризма.

Ранее я неоднократно высказывал мысль о том, что демократию, права и свободы личности в России не сохранить, если не будут уравновешиваться власть и сила, с одной стороны, президента и парламента, а с другой федерации и ее субъектов. Этой же мыслью я и хотел бы закончить эту статью.

Комментарии:
Быстрый доступ