Ирина Котелевская. Конституционные законы - новое явление в законодательстве России

Котелевская Ирина Васильевна

кандидат юридических наук

Конституционные законы - новое явление в законодательстве России.

В правовой системе России появился новый вид законодательного акта - федеральный конституционный закон. Его общим признаком и основанием принятия посвящены статьи 76, 108 Конституции, в других ее статьях названы конкретные законы. О чем же идет речь?

Как известно в законодательной практике бывшего СССР отсутствовало подразделение законов на конституционные и обычные. Законодательство формировалось по принципу соответствия законов Конституции - Основному Закону государства. В советской правовой науке проблема эта отчасти хотя и затрагивалась, но в большей части относилась к числу спорных, абстрактных. Между тем реформа конституционного законодательства в России, государствах участниках СНГ, некоторых бывших социалистических государствах Восточной Европы снова заставила обратиться к этой проблеме и, думается, вполне заслуженно. Необходимо искать новые способы ее решения.

Появление новой разновидности источников конституционного права - конституционных законов является закономерным. Надо учитывать их роль в развитии конституционных норм и принципов, в обеспечении верховенства Конституции и конституционных актов в правотворчестве и правоприменительной деятельности.

Опыт формирования зарубежных законодательных систем свидетельствует о различных подходах к системе источников конституционного права. К ним относят Конституции, законы, другие нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи, а в некоторых случаях международные и внутригосударственные договоры. При этом в ряде государств в качестве самостоятельной подсистемы законодательства выделяются конституционные законы. В некоторых странах, обычно романской системы права, существует специфическая категория конституционных актов - органические законы. Органические законы точно поименованы в тексте Конституции и, как правило, определяют статус государственных органов. *)

Конституция Франции, например, предусматривает урегулирование органическими законами правового положения таких государственных органов, как Конституционный Совет (ст.63), Высокая палата правосудия (ст.67), Высший совет магистратуры (ст.65).

Иногда в правовой литературе органическими называют все законы, поименованные в тексте Конституции. Однако, думается, такой подход неприменим не только к Франции, но и к Российской Федерации, поскольку в Конституциях обоих государств имеются отсылки и к обычным законам. Поэтому точнее будет называть новую категорию источников конституционного права конституционными законами, ввиду особого места, которое они занимают в системе законодательства.

Есть и иной подход, который позволяет рассматривать Конституцию и конституцинные законы как правовые акты одного уровня. Конституция Чешской Республики, принятая Чешским Национальным Советом 16 декабря 1992 г. продолжила традицию построения законодательной системы Чехословакии, где Конституция государства сама считалась одним из конституционных законов. Конституционные законы Чехии призваны дополнять Конституцию, являться как бы ее составляющими. Такое место занимает, например, Декларация основных прав и свобод человека. Вместе с тем, статья 12 Конституции Чешской Республики определила все составляющие действующей в Республике конституционной системы. Особое место в ней заняли конституционные законы, принятые в переходный для государства период.

Всенародно принятая в декабре 1993 года новая Конституция Российской Федерации впервые в нашем государстве закрепила подразделение законов на обычные и конституционные.

Кроме той формальной юридической особенности, что новая группа законов официально поименована в тексте Конституции конституционными законами, необходимо выделить и другие признаки, которые отличают эту категорию актов. Эти признаки можно подразделить на две группы: содержательные и процедурные.

По содержанию конституционные законы посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и соответственно ключевых конституционных институтов - народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Можно сказать, что конституционные законы закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни, определяют важнейшие правовые институты. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года должны быть приняты двенадцать федеральных конституционных законов о государственных институтах и состояниях.

Есть и другие мнения о круге конституционных законов. Так, в процессе подготовки новой Конституции Республики Беларусь высказывается идея об отнесении к их числе законов о внесении изменений в Конституцию и законов о введение в действие Конституции.**) Безусловно, такая позиция представляется содержательной.

Особо подчеркнем, что значительную группу конституционных законов составят статутные акты о важнейших государственных институтах и органах имеются в виду федеральные органы исполнительной и судебной власти. Это законы о Правительстве Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека, о референдуме, о Конституционном Суде, о Верховном Суде, о Высшем Арбитражном суде, о судебной системе в Российской Федерации, о Конституционном Собрании Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации.

Нужно учитывать, что конституционный закон не всегда полностью определяет правовое положение государственного органа. Например, Конституция Италии сужает пределы регулирования статутных конституционных законов. Так, в ней предусмотрено принятие конституционного закона, который устанавливает не в целом статус Конституционного суда республики, а лишь отдельные принципиальные положения, касающиеся осуществления конституционного правосудия. Конституционный закон Итальянской Республики должен определить, согласно Конституции страны, лишь условия, формы и сроки возбуждения дел о конституционной законности, а также гарантии независимости судей Конституционного суда. Другие правовые нормы, необходимые для образования деятельности Конституционного Суда Италии устанавливаются общим законом.

Этот опыт полезен и для нашей страны, поскольку позволяет исходить из более высокой юридической силы конституционного закона. Представляется излишним с помощью конституционных норм регулировать, например, организационные формы деятельности и распорядок заседаний Конституционного Суда или порядок формирования и работы его аппарата. Напротив, принятие и исполнение решений Конституционного Суда, их виды и юридическая сила - вопросы принципиальные и нуждаются в надлежащем закреплении.

Статья 128 Конституции России установила, что с помощью федерального конституционного закона опрделяются полномочия, порядок образования и деятельности Констититуционного и других федеральных судов. Поэтому при разработке этих актов нужно строго придерживаться объектов конституционного регулирования, не расширяя сверх меры его пределы.

Другая разновидность новых российских конституционных законов - это акты, определяющие различные государственно-правовые состояния. Речь идет об актах, связанных с ограничением прав и свобод человека, что является несомненно предметом конституционного регулирования. К ним можно отнести федеральные конституционные законы об условиях и порядке введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

И, наконец, Конституция Российской Федерации предусмотрела разрешение с помощью конституционных законов вопросов изменения состава Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционно- правового статуса субъекта Федерации осуществляется с помощью конституцонного закона. Здесь мы имеем дело с иной разновидностью конституционных законов, чем те, о которых говорилось выше.

Подобные примеры имеются и в зарубежных государствах. Конституция Чехии определила, что конституционные законы могут содержать не нормы, а разовые предписания, например, законодательное закрепление изменения границ государства. В соответствии с конституционным законом в Чешской Республике происходит создание или ликвидация самоуправляемой территориальной единицы.

Действительно, это скорее не нормативные, а правовые акты, которые имеют индивидуальный правоустанавливающий смысл и являются, как это следует из части первой статьи 137 Конституции Российской Федерации, основанием для внесения в нее соответствующего изменения в части определения федеративного состава государства.

Сопоставление этой конституционной нормы со статьями 65 и 66 Конституции Российской Федерации, позволяет сделать вывод: предполагается также принятие федерального конституционного закона в собственном смысле этого слова, который должен установить порядок решения вопросов о принятии и образовании нового субъекта Российской Федерации или изменения конституционно-правового статуса ее участника. В этом акте, видимо, должны содержаться нормативное описание переговорных и согласительных процедур, круг его участников и их правомочия, а, возможно, и государственно-правовая ответственность. Ведь речь идет о регулировании особо важных для государства федеративных отношений, имеющих базовое для его развития значение.

С содержанием конституционных законов связаны их особое место и назначение в системе законодательства. Описывая наиболее важные общественные институты, конституционные законы развивают и конкретизируют нормы Конституции и тем самым связывают Основной Закон с текущим законодательством.

С появлением конституционных законов создается своего рода промежуточная ступень в реализации конституционных предписаний. А это обеспечивает большую стабильность самой Конституции, которая не может и не должна поспешно приспосабливаться к динамично меняющимся общественным отношениям.

Опыт конституционного развития России 1990-1993 гг. наглядно демонстрирует порочность безсистемных изменений Основного Закона. В этот период в Конституцию беспрерывно вносились поправки, что объяснялось задержкой в принятии новой Конституции и было связано с коренной перестройкой общественных отношений в политической, экономической, социальной сферах. Однако многие поправки принимались без больших раздумий и не были взвешены на весах общественного согласия. Их поспешное включение в действующую Конституцию нарушало принцип верховенства конституционных норм и противоречило системному подходу к формированию законодательства.

Приведем пример. Верховным Советом осенью 1992 г. был принят, хотя и не введен в действие, Закон о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, содержащий противоречащие Конституции нормы о процедуре назначения на должность ряда членов Правительства. Вследствие этого потребовалось внести изменения в саму Конституцию, что и было сделано на ближайшем Съезде народных депутатов.

Нарушение принципа верховенства конституционных норм при принятии новых законов недопустимо, и нужно надеется, что российские законодатели будут исходить из фундаментальных конституционных положений, норм Конституции и конституционных законов при обновлении и развитии системы российского законодательства.

В соотношении Конституции и конституционных актов есть еще один спорный вопрос, определяющий их связь. Выдвигаются предложения считать конституционный закон актом толкования Конституции. Действительно, развивая и конкретизируя нормы Конституции, федеральные конституционные законы выполняют задачу информирования и разъяснения, впрочем как и любой закон. Но, думается, есть и существенное отличие их от актов толкования. Конституционные законы имеют самостоятельную правоустанавливающую функцию, причем более авторитетную чем обычные законы. В то же время акты толкования права не могут иметь нормативный смысл, даже, если толкование производится органом, принявшим нормативный акт.

Наличие в системе законодательства особой группы конституционных актов указывает на обладании ими более высокой юридической силы по сравнению с другими законами. Это свойство конституционных законов прямо закреплено Конституцией Российской Федерации. Статья 76 установила, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Это означает строгную обязательность для них положений конституционных законов, возможность отсылок к ним в конституционных актах.

Во всех государствах, в которых существует эта разновидность актов, конституционным законам придается особый правовой авторитет, который позволяет использовать их как основу для контроля за конституционностью обычных законов. Так, Конституция Республики Казахстан 1993 г. рассматривает конституционные законы, как фактор обеспечения стабильности Конституции.

Высшая юридическая сила конституционных законов находит выражение в особой процедуре их принятия, схожей с процедурой внесения изменений и дополнений в Конституцию. Эти процедурные особенности следующие. Принятие конституционных законов требует квалифицированного большинства в парламенте. Конституцией Российской Федерации установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Другой процедурной особенностью принятия конституционных законов является закрепленный Конституцией порядок, когда этот закон не может быть отклонен Президентом и возвращен в парламент для повторного рассмотрения.

Из сказанного необходимо сделать некоторые выводы. Во-первых, конституционные законы нужно принимать в первоочередном порядке после вступления в силу новой Конституции. Во-вторых подготовка проекта конституционного закона требует особой тщательности и учета их связей с текстом Конституции и однородными законами. В-третьих, к реализации конституционных законов следует проявить особое внимание, как по линии их разъяснения, комплекса мер по обеспечению их действия, так и путем проведения парламенских слушаний, контроля.

*) Конституционное (государственное право) зарубежных стран. Том 1. Отв.ред. Б.А.Страшун, изд БЕК, Москва, 1993

**) Василевич Г.А. Проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Беларусь. Автореферат докт. дисс. Минск, 1993 , с. 24

Комментарии:
Быстрый доступ