Если мы всерьёз думаем о национальном согласии и конституционном патриотизме - они нужны и по вопросам общественного и парламентского контроля за деятельностью государственной власти.

В.Д.Зорькин. О президенте в конституционном строе Российской Федерации

В.Д.Зорькин,

доктор юридических наук,

эксперт Конституционной комиссии РСФСР

О президенте в конституционном строе Российской Федерации

В последнее время союзный центр потерял еще одну монополию; слово "президент" и в республиках стало входить в конституционный язык. Несмотря на разочарование союзной президентской властью (а мо­жет быть, именно благодаря этим разочарованиям) идея президента при­обрела популярность в республиках. С институтом президента связываются надежды преодолеть диктат центра, обрести реальный суверенитет", мирным путем выйти из кризиса и создать цивилизованную государствен­ность.

При этой институт президента должен быть 'органически увязан с системой разделения властей. Разделение властей законодательной, ис­полнительной и судебной - один из основных принципов Конституционно­го строя Российской Федерации, Без разделения властей наступает деспотизм и правовое государство в таком случае невозможно. "Всякая власть развращает, неограниченная власть развращает неограниченно". 3 то же время власть должна быть достаточно дееспособной для выполнения стоящих перед ней задач в различных ситуациях, оставаясь в рамках господства права и не перерождаясь в диктатуру и тоталитаризм.

Важно определить, каковы будут полномочия президента, его реальный вес в механизме разделения властей. Здесь отпадает вариант президентской республики с огромными полномочиями президента, [превращающими его в новоявленного абсолютного монарха, единоличного диктатора. Это несовместимо с правовым государством и демократией.

Выбор может быть сделан между двумя формами: парламентарной республикой или президентской республикой как разновидностями демократического правового государства. Названия эти до некоторой степени условны. Дело в том, что и в той, и в другой форме есть как парла­мент, так и президент. Однако реальные полномочия президента в этих формах неодинаковы. В парламентарной республике (например, в ФРГ, Италии и др.) президенту принадлежат в основном символические функ­ции. Он "представитель нации", "олицетворение единства государства", т.е, по преимуществу символический глава государства, но в отличие от президентской республики в республике парламентарной президент не имеет реальной власти. В парламентарной республике исполнительная власть принадлежит не президенту, а правительству во главе с премь­ер-министром (канцлером, председателем совета министров и т.п.). Правительство формируется на основе парламентского большинства. Ис­полнительную власть, таким образом, осуществляет кабинет, ответст­венный перед парламентом. Парламент может принять вотум недоверия правительству, которое в таком случае уходит в отставку. Здесь роль президента в значительной степени аналогична положению монарха в парламентарной монархии: "король царствует, но не правит".

Существует промежуточный, компромиссный вариант между парламен­тарной и президентской республикой, так сказать, полу-президентская республика, например, во Франции. Наряду с правительством, возглав­ляемым премьером и ответственным перед парламентом, во Франции есть и президент с некоторыми прерогативами, отличающими его от президен­та в обычной парламентарной республике.

Не следует абсолютизировать или идеализировать ту или иную фор­му правового демократического государства. Вместе с тем следует оп­ределиться относительно формы правления Российской Федерации с учетом как преимуществ, так и недостатков той или иной формы под углом зрения конкретно-исторических особенностей страны, разнообразных факторов, влияющих на политический строй, расстановки сил, характера и уровня политической культуры и т.д. Важно осознать, что закладываемая в конституцию юридическая конструкция формы правления должна быть выработана не на основе сиюминутных настроений, а исходя из стратегических целей и интересов.

В этой связи представляется предпочтительной президентская рес­публика .

В парламентарной республике президент, как сказано выше, не осуществляет исполнительную власть. Но потребность в такой власти, причем власти достаточно сильной, объективно существует, как и в лю­бом другом государстве. Слабая исполнительная власть - причина серь­езных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма.

В парламентарной республике дееспособность исполнительной влас­ти, принадлежащей правительству во главе с премьером, зависит прежде всего от наличия устойчивой 2-х партийной (в крайней случае 3-х пар­тийной) системы, которая позволяет создать жизнеспособное однопар­тийное или коалиционное правительство. Очевидно, при существующих обстоятельствах Россия от этого весьма далека.

Предположим, однако, что такой механизм есть, образовались ос­новные две-три партии, имеется возможность создать более или менее прочное парламентское большинство и на его основе сформировать пра­вительство. В таком случае реальная исполнительская власть сосредо­точивается в руках премьер-министра. Но он же одновременно и факти­ческий лидер парламентского большинства, получившего мандат на фор­мирование правительства. Логика осуществления государственной власти в данном случае неизбежно приводит к парадоксальному результату: парламент при таких обстоятельствах в значительной мере утрачивает свое могущество и прерогативы, фактически оказывается в руках прави­тельства и его лидера. Типичный пример - опыт парламентарной респуб­лики в ФРГ, которую не случайно называют "канцлерской республикой". Об этом надо бы задуматься тем, кто предлагает для России парламентарную республику в целях обеспечения верховенства парламентской, законодательной власти и предотвращения чрезмерной концентрации власти в руках президента.

В парламентарной республике может быть и иная ситуация, не та­кая, как в ФРГ. Когда нет устойчивого 2-х партийного механизма, а есть множество приблизительно равновесных партий, тогда не будет и устойчивого парламентского большинства, А это означает, что прави­тельство может не продержаться и 3-4-х месяцев. Тем самым исполни­тельная власть теряет необходимую дееспособность и не сможет сколь­ко-нибудь эффективно функционировать, не говоря уже о ток, чтобы ус­пешно проводить сколько-нибудь долговременные программы и реформы. Парламентарная республика превратится в республику правительственной чехарды. Чрезвычайно неустойчивый и зыбким становится весь государс­твенный механизм. И тогда стремление к работоспособной власти прояв­ляется уродливым образом. Над страной будет постоянно висеть дамок­лов меч, угроза военно-диктаторского переворота. Типичный пример парламентарная республика в Италии, где было уже несколько попыток правого переворота, как известно, в России также отсутствует прочный двухпартийный механизм. С учетом этого обстоятельства, а также иных социальных, политических, экономических и историко-культурных факто­ров введение парламентарной республики в нашей стране приведет к си­туации, подобной стократно умноженной Италии.

Этих негативных последствий и опасностей можно избежать с по­мощью президентской республики. В ней президенту принадлежит испол­нительная власть. Избираемый непосредственно населением, президент относительно независим от парламента и имеет достаточно полномочий, необходимых для жизнеспособности исполнительной власти. В то же вре­мя президент здесь - отнюдь не всевластный монарх или диктатор. Хотя президент и осуществляет исполнительную власть, тек не менее парламент в нормальной президентской республике имеет достаточно полномочий для контроля над правительством. Министры назначаются президен­том при одобрении парламента. Следовательно, высшие исполнительские должности замещаются под контролем законодателя. Именно парламент осуществляет законодательную власть, т.е. принимает законы, которые президент обязан проводить в жизнь. Далее, парламент утверждает бюд­жет и осуществляет контроль за его исполнением. Наконец, в президен­тской республике парламент не может быть распущен исполнительной властью. В свою очередь, и над главой исполнительной власти не висит постоянная угроза отставки в результате случайного изменения соотно­шения сил в парламенте. Президент избирается на весь срок полномочий не парламентом, а непосредственно избирателями. Хотя в исключитель­ных случаях (при совершении преступлений и иных правонарушений, не­совместимых с конституционным строем и высоким званием) парламент может сместить президента (процедура импичмента). Взаимно не имея права роспуска и права обычной отставки, парламент и президент вы­нуждены сосуществовать, согласовывать позиции и улаживать трения и возможные конфликты через институты и процедуры, предусмотренные Конституцией.

Таким образом, в президентской республике создается механизм соотношения и взаимодействия законодательной .и исполнительной влас­ти, достаточно гибкий и в то же время относительно стабильный и ос­нованный именно на разделении властей, их взаимном уравновешивании, балансировании, системе сдержек и противовесов. Собственно говоря, такого последовательного механизма разделения властей и их распреде­ления на принципах сдерживания и равновесия нет в парламентарной республике: она фактически будет или "канцлерской республикой" или неустойчивой структурой (правительственной чехардой), неспособной справиться с различного рода сложными проблемами. Под грузом этих проблем она будет система.

Президентская республика, в отличие от парламентарной, более

стабильна и в то же время более гибко приспосабливается к различным ситуациям и вариантам реальной расстановки политических сил, остава­ясь в рамках правового государства. Соотношение и взаимодействие парламента и президента, т.е. законодательной и исполнительной влас­ти, здесь может конкретно-исторически варьироваться, в том числе и при различных состояниях многопартийной системы, при достаточной стабильности и надежности самого государственного механизма в целом. В один период (с учетом политических, личностных и иных факторов) на первый план может выйти президент (например, в США в годы правления Ф.Рузвельта}, в других случаях с большим перевесом может проявить себя парламент (яркий пример - смещение Р.Никсона), а в более спо­койной атмосфере наступает классическая уравновешенность.

Что касается "полупрезидентской" республики (вариант, который поддерживают Л.Б.Волков и В.Л.Шейнис}, то она разделяет судьбу всех полумер и полувариантов. Если президент и парламентское большинство - от одной и той же партии, тогда могут проявиться некоторые черты президентской республики - как, например, во Франции при Ш.де Голле. В этом случае надежды авторов "полупреэидентского" варианта на то, что формально беспартийный президент может "влиять на перемены в парламентском большинстве" и "положить конец монополии сильной пра­вительственной партии", - несостоятельны.

А когда парламентское большинство и президент во Франции оказа­лись от разных партий (при Ф.Миттеране), республику постиг настоящий конституционный кризис. На сцену выступили те механизмы, которые ра­нее были скрыты, а именно конфронтация президента с премьер-минист­ром. В этом случае роль "надпартийного арбитра" президенту тем более не под силу, поскольку реальные рычаги власти-":: - не только арбитражные, но и исполнительные, полностью им утрачиваются. Государство не может себе позволить стать жертвой искусственных попыток создать не­жизнеспособный гибрид.

Сторонники "полупрезидентской республики" отвергают правовую демократическую президентскую республику на том основании, что она прижилась якобы только в одной стране - США, "богоизбранной" и избе­жавшей всяческих потрясений. Оставляя здесь в стороне вопрос об иде­ализации исторического прошлого Соединённых Штатов {которое, конечно же, знало и драмы, и сильнейшие потрясения - достаточно вспомнить гражданскую войну XIXвека, или руэвельтовские реформы 30 годов на­шего столетия), отметим лишь следующее: опыт Соединенных Штатов не был воспринят именно потому, что в других странах формы правления складывались на основе компромиссов, которые помешали воспринять этот опыт и привели к различным полупрезидентским вариантам. Что ка­сается роли президента в ряде стран Латинской Америки, то так он об­ладает сверхполномочиями, которые не позволяют говорить собственно о ПРАВОВОЙ президентской республике и превращают его в абсолютного диктатора.

В Российской Федерации в настоящее время есть уникальная воз­можность заложить основы правового государства, в которой были бы и сильная законодательная власть (парламент), и эффективная исполни­тельная власть (президент), уравновешивающие друг друга, проистекаю­щие непосредственно от народа и в равной степени перед ним ответст­венные. При этом парламент имеет действенные рычаги контроля над ис­полнительной властью (.президентов), обладает исключительным правом принятия законов и бюджета (президент ни при каких условиях не может присвоить это право себе и фактически осуществлять законодательную власть - как это происходит сейчас в СССР, при, формально, именно полупрезидентской форме. Парламент непосредственно и через свои ко­митеты и комиссии осуществляет контроль за исполнением законов. Не менее важно и то, что состав правительства формируется президентом только с одобрения и согласия парламента - таким образом осуществляется контроль и за кадровым составом исполнительной власти.

В качестве преимущества полупрезидентской республики называется то, что в ней президент избавлен от функций "управдома-хозяйственни­ка" . Если авторы "полупрезидентского варианта" всерьез собираются перепоручить эти функции премьер-министру, тогда лучше вообще обой­тись без премьера, поскольку и премьер - это все же не управдом, а глава исполнительной власти, то есть глава правительства, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Может быть, для президента окажется привлекательным иметь премьера в роли "мальчика для битья", которым можно пожертвовать в трудную минуту. Но при этом следует учесть, что премьер, опирающийся на парламентское большинство, из слуги президента превращается в его господина, и тогда президенту уготована роль символической куклы, подписывающей не им разработанные решения. Возникает вопрос: как в таком случае он может осуществлять те высокие арбитражные функции по "управлению самой властью", быть "организатором работы власти, от­ветственным за эту работу перед народом", о чем заявляют сторонники "полупрезидентского варианта"?! А если он всерьез попытается осущес­твить эти свои прерогативы, тогда не возникнет ли неминуемо серьез­ный конституционный кризис? Как известно, из такого кризиса Франция со своей высокоразвитой экономикой, высокой политической культурой и устоявшимися демократическими традициями в прошлый раз (1986 г.) вышла. Но поскольку структура власти (полупреэидентская республика) осталась прежней, постольку источник кризиса и его механизм не уст­ранены.

Погружение же России в пучину такого кризиса, когда не осущест­влены экономические реформы и не создано правовое государство, ско­рее всего, закончится трагически.

Достоинство "полулрезидентского варианта" его сторонники видят и в том, что правительство в любой момент может, по воле парламента, уйти в отставку и потому не надо прибегать ко всеобщей политической забастовке и народным волнениям для того, чтобы добиться желаемого результата. В этой связи следует отметить, что правительство, опира­ющееся на парламентское большинство, может, вопреки намерениям авто­ров проекта, сделать как раз парламент своим заложником. Что же ка­сается президентской республики, то в ней президент может в любое время сместить того или иного министра, сохраняя достаточно стабиль­ные возможности для осуществления крупных реформ и преобразований, разработанных самим парламентом. При этом парламент, посредством ежегодного вотирования бюджета и контроля за его исполнением, а так­же контроля за новыми назначениями, имеет достаточно возможностей уравновешивать исполнительную власть, не превращаясь в ее узурпатора и не подменяя ее, как это зачастую имеет место сейчас в советах раз­ного уровня.

В целом парламентарная республика (как, например, в Италии) и полупрезидентская (как во Франции) рассчитаны на ухоженные полити­ческие газоны и не слишком большие штормовые нагрузки, в наших же политико-климатических условиях попытка апробировать полупрезидентс­кую форму, как показывает сегодняшний опыт с общесоюзными органами власти (где, казалось бы, в полном соответствии с требованиями авто­ров "полупреэидентского варианта", есть и сильный президент, и премьер, ответственный перед парламентом, и сам парламент), приводит к тому, что полупрезидентская республика неизбежно вырождается в бе­зответственную суперпреэидентскую диктатуру. Заметим, что аналогич­ная ситуация воспроизводится и на местах: председатель Совета ("пре­зидент"), председатель исполкома ("премьер"), Совет ("парламент") -скопировали тот же запутанный клубок противоречий, в котором оказа­лись Горбачев, Рыжков и Верховный Совет СССР. Следует очень серьезно задуматься, стоит ли обрекать, вслед за Союзом и местными Советами, теперь еще и Российскую Федерацию на подобный эксперимент.

Думается, вопрос о выборе формы правления имеет для России огромное значение. Здесь ошибка может оказаться не просто демонстраци­ей неправильно выбранного варианта, а в целом надолго затормозит пе­реход к свободе и цивилизованной государственности.

Комментарии:
Быстрый доступ