Весь Номер - Конституционный Вестник №14, декабрь 1992 года

От редакции/ Федерации - единое конституционное пространство

Нужна ли спешка?

В декабре прошлого года Российская Федерация стояла на грани прекращения своей федеративной государственности. Слишком печальны были последствия прекращения существования Союза ССР и слишком неясной модель нашего дальнейшего существования. На фоне существенного кризиса иррациональным побуждением части граждан было стремление к полному и безграничному суверенитету, без осознания реальных последствий того, что произойдет, если насильственным образом прекратится наше государство. С декабря 1991 по март 1992 г. была проведена огромная работа по выработке модели разграничения полномочий между федеральной властью и властью республик, краев, областей и автономий. Это создало качественно новую конституционно-правовую ситуацию.

На мой взгляд, немедленное принятие новых конституций республик в составе РФ уже не является остро насущной задачей. Сама федеральная Конституция дает на высшем уровне гарантии всех прав и полномочий государственных образований в составе Федерации. Я бы определил три последовательных этапа в конституционной реформе.

Первый и важнейший этап - реализация положений действующей Конституции, которую мы только-только изменили в марте-апреле этого года, заложив основы нового согласия по вертикали и по горизонтали. Мы обязаны строить свою жизнь так, чтобы Основной Закон выполнялся. По нему республика в составе РФ является субъектом четырех типов отношений: международных; внешнеэкономических; федеративных (между республикой и центром); межрегиональных (между самими республиками, краями, областями).

Реализуют ли сами республики все эти свои гигантские полномочия данные ей федеральной Конституцией? Мне кажется, в недостаточной мере. На уровне субъектов Федерации принимается недостаточно усилий к тому, чтобы данные шестым Съездом народных депутатов полномочия использовать сполна.

Вторым этапом реформы является доработка и принятие новой Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия со 2 сентября дорабатывает проект с учетом поправок Съезда, ведомств, с учетом 17 поправок Президента. На очередном Съезде мы могли бы рассмотреть и принять проект в первом чтении. Вполне возможно, что первый раздел "Основы конституционного строя" будет вынесен весной - летом 1993 г. на референдум с тем, чтобы уже по его итогам принять осенью во втором чтении последующие разделы на Съезде.

А вот третьим этапом конституционной реформы становится подготовка и принятие конституций республик.

О соответствии конституций Федерации и республик

Речь не идет о том, чтобы вернуться к практике дореформенных лет, когда автономные республики принимали свои Конституции по четкой директиве из центра, в строгом соответствии с Конституциями СССР и РСФСР. Но во имя недопущения разрушения того хрупкого согласия, которого мы достигли, недопустимо спешить, создавать основу для конфликта.

Есть две ключевые нормы, вокруг которых достигнуто единство. Часть вторая статьи 78 действующей Конституции РФ определяет, что республики имеют свои Конституции, соответствующте Конституции Российской Федерации и учитывающте особенности каждой республики. Статья 81-1, взятая из Федеративного договора, определяет, что к совместному ведению Федерации и республик в ее составе относится обеспечение соответствия конституции и законов республик в составе РФ Конституции и законам всей Российской Федерации. Решающим моментом, который позволяет с оптимизмом смотреть на будущее Федерации, является именно эта, вторая статья Федеративного договора.

Уже на стадии написания проектов их нужно увязывать с общефедеральной Конституцией - и нынешней, и проектом новой. В Конституционную комиссию поступает информация о форсировании процесса принятия Конституций в ряде республик: Башкирии, Бурятии, Калмыкии, Татарии, Туве, Якутии. В одних принятие состоялось, как, например, в Якутии и Татарии. Причем, ряд положений, трудно согласуется с федеральной конституцией.

Нельзя доводить до этого, поскольку тогда вступает в силу статья 6 Федеративного договора, которая гласит, что противоречия разрешаются Конституционным судом РФ. Согласительных процедур, предусмотренных законом, мы пока не имеем. Конституционный же суд будет завален ходатайствами и индивидуальными жалобами, что может иметь неблагоприятные последствия.

Мое предложение: конституционный процесс в республиках осуществлять скоординированно. Пусть с опозданием, но этот вопрос выносится на Президиум Верховного Совета РФ. Его Постановление должно очертить комплекс мер по сотрудничеству в области конституционного строительства. Предстоит провести серию совещаний руководителей конституционных комиссий, а это, как правило, Председатели Верховных Советов. Уверен, что Президент Б.Н.Ельцин возглавит работу таких совещаний, с участием ответственных секретарей, руководителей рабочих групп, непосредственных разработчиков. Конституционная комиссия начала практиковать поездки в республики, края, области. Будет организован постоянно действующий семинар на базе нашей Комиссии, с тем, чтобы дать подробный правовой анализ готовящимся проектам. Мы приглашаем для участия в работей нашей Комиссии разработчиков из республик. В соответствии с планом предстоит создать Российский Центр конституционной реформы.

Рассмотрение проектов в республиках может идти по той же схеме, что и в России, без спешки. Пятый Съезд принял концепцию к сведению, шестой - одобрил основные положения, далее предстоит рассмотрение в первом чтении, постатейное, с поправками. Затем - второе чтение по доработанному проекту. И наконец, после обсуждения, после экспертизы в федеральных органах окончательное принятие.


Ответственный секретарь
Конституционной комиссии РФ,
народный депутат РФ О.Румянцев

-----------------------------------------------------------------------------------------

ФЕДЕРАЛИЗМ В ДЕЙСТВИИ

-----------------------------------------------------------------------------------------

(c) Федеративный договор и конституции республик в составе Российской Федерации

(сравнительно-аналитический материал, подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ)

I. В конституционной реформе, происходящей в Российcкой Федерации, большое значение придается разработке проектов новых конституций республик. Речь идет о формировании новой конституционной системы в соотвтетствии с Федеративным договором и принципом федерализма как одним из основополагающих для упрочения и развития государственности в России. Продoлжается обсуждение проекта Конституции Российской Федерации, в республиках готовятся новые проекты. Многие конституционные вопросы требуют современных подходов, особенно с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов федерации и республик. Это порождает противоречия, трудности. С учетом сказанного Институт провел исследование, в котором дается краткая сопоставительная характеристика действующих и проектов готовящихся республиканских конституций, обосновываются те положения федеральной конституции, которым должны соответствовать конституции республик. Рассматриваются конституционные сферы, в регулировании которых можно с максимальной полнотой учитывать конкретные условия и особенности республик. Поясняется желательное соотношение конституций и законов республик.

В период принятия в 1978 году конституций автономных республик в союзной Конституции и Конституции РСФСР было определено требование соответствия Конституции автономной республики Конституциям СССР и РСФСР. Указывалось на необходимость учета в этой конституции особенностей автономной республики. Такое соответствие обеспечивалось принятием конституций автономных республик после вступления в действие Конституции СССР и полностью соответствующих им конституций союзных республик. Следует отметить, что даже при такой схеме конституционного процесса вопросы соответствия конституции решались прежде всего посредством структурного и текстуального сходства конституций.

Безусловно, в структуре и тексте конституций республик учитывались и некоторые особенности статуса автономных республик. Так, в конституциях АССР не было особых глав, относящихся к внешнеполитической деятельности. Ведь автономии непосредственно во внешнеполитической деятельности не участвовали. В области защиты Отечества автономии выполняли ряд функций, которые закреплялись в одной статье конституции автономной республики. В отличие от Конституции СССР и союзных республик в конституциях АССР не было преамбулы. В целом же особенности конституций автономных республик были незначительными, и можно констатировать их значительное сходство между собой и по многим вопросам - с Конституцией СССР и конституциями союзных республик, в составе которых находились автономные республики.

Содержание действующих конституций республик в составе Российской Федерации в последние годы не оставалось статичным. Под влиянием конституционного процесса в Российской Федерации и в силу изменения статуса самих республик в конституции республик в составе РФ вносились изменения, касающися политической системы, организации верховной государственной власти, системы государственных органов республик, а также вопросов экономической системы республик.

4 апреля 1992 года в Республике Саха (Якутия) была принята новая Конституция Республики. Эта конституция выделяется в ряду действующих конституций республик в составе Российской Федерации особенностями своей стуктуры (есть преамбула, раздел "Внешние связи") и содержания.

В ноябре 1992 г. принята Конституция Республики Татарстан как независимого государства. Это противоречит ч. 2 статьи 78, п. "а" ч. 1 статьи 811 Конституции Российской Федерации, а также не отражает конституционную преемственность, характерную для Российской Федерации.

Изменения статуса бывших автономных республик нашли свое выражение в Федеративном договоре, они были также учтены в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, в действующей Конституции РФ положение о соответствии конституции республики в составе РФ Конституции РФ в сравнении с аналогичным положением Конституции РСФСР 1978 г. редакционно фактически не изменилось. В ч. 2 ст. 78 действующей Российской Конституции записано, что "республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности данной республики".

Тем не менее, уже сейчас содержание "требования соответствия" приобрело иные аспекты, а именно: речь идет о соответствии положениям и смыслу Конституции РФ, а не о структурном и текстуальном сходстве.

II. В настоящее время в ряде республик - Тува, Бурятия, Башкортостан, Дагестан и др. разработаны и активно обсуждаются проекты их новых конституций. Как отмечалось, в Республике Саха (Якутия) уже действует новая конституция, в Татарстане она также недавно принята.

Сравнивая тексты этих конституций между собой, следует выделить общее и особенное в них. Целесообразно проведение сравнительного анализа конституций на основе сопоставления их по структуре, регулированию в них вопросов гражданства, системы прав граждан, организации законодательной и исполнительной власти, самоуправления, судебной власти.

Структура рассматриваемых проектов и текстов включает разделы, которые подразделяются на главы. В содержании проектов конституций выделяются разделы, посвященные основам конституционного строя, основным правам, свободам и обязаностям граждан, организации государственной власти в республике, охране законности и правопорядка. Чаще всего есть также раздел - "Заключительные положения". Раздел о гражданском обществе выделен только в проекте конституции Республики Башкортостан. Особенностью структуры конституции Республики Саха (Якутия) является наличие разделов об экономических основах республики и раздела о внешних связях республики. В отношении последнего раздела можно отметить целесообразность его наличия и в структуре других республиканских конституций.

За исключением текстов трех принятых конституций в проектах других конституций разработчики отказались от выделения главы, посвященной вопросам избирательной системы республики.

Отнюдь не во всех проектах конституций специально выделяются в структуре вопросы административно-территориального устройства республик. Это проведено только в конституциях республик Татарстан и Республики Саха (Якутия).

В структуре рассматриваемых конституций республик в составе РФ специально не регулируются вопросы республиканского бюджета и бюджетной системы (кроме проектов конституций республик Бурятия и Дагестан). Между тем, как представляется, эти вопросы заслуживают внимания.

Вопросы гражданства республик в составе РФ регулируются в разделах, посвященных основам правового статуса граждан. Во всех рассматриваемых текстах конституций, за исключением Татарстана (ст. 23 Конституции содержит весьма двусмысленные формулировки) при установлении гражданства республики признается, что граждане данной республики являются одновременно гражданами России.

В отношении системы прав и свобод человека следует отметить, что в проектах и текстах действующих конституций воспринимается в основном система прав и свобод, содержащаяся в ныне действующей Конституции РФ 1978 г. и проекте новой Конституции РФ. Вместе с тем, при сопоставлении системы прав, содержащейся в проекте Конституции РФ, следует отметить, что кроме Башкортостана в конституциях других республик не предусматривается право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, а также право на равный доступ к государственной службе. Не во всех текстах конституций содержится право на благоприятную окружающую среду (такого права нет в Конституции республики Саха (Якутия) и проектах Конституции Башкортостана и Дагестана).

Необходимо также отметить, что проблема распределения прав и свобод по подсистемам (по видам) решена в конституциях различным образом, вплоть до отказа от такого разграничения (Саха, Татарстан, Дагестан).

Согласно проектам конституций общим моментом в построении государственной власти республик является ее организация на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Что касается учреждения и регулирования системы высших законодательных и исполнительных органов, то здесь наблюдается значительное разнообразие.

В структуре законодательной власти республик функционирует единственный законодательный орган - ее высший представительный орган - Верховный Совет республики. Различны названия парламентов республик - в Бурятии Верховный Совет будет носить название Хурал Республики, в Республике Башкортостан Верховный Совет будет называться Курултай. Законодательный орган республики, как правило, сохраняет однопалатную структуру. Однако, в проекте конституции Республики Дагестан имеется вариант, предполагающий двухпалатную структуру Верховного Совета. Это связывается разработчиками с формами обеспечения национальной политики в республике. Однако такой "двухпалатный" вариант не представляется удачным, поскольку он может повлечь тенденции искусственной федерализации республики.

Различно регулирование в конституциях организации деятельности Верховных Советов и их внутренних органов.

В системе исполнительной власти не во всех проектах предусматривается наличие Института Президента, его нет, например, в проекте Конституции Республики Дагестан.

В регулировании статуса правительства в проектах конституций республик, где функционирует президент, общим моментом является ограничение самостоятельности правительства президентской властью. Это проявляется в отсутствии у правительства права законодательной инициативы. Исключение - Конституция Республики Татарстан.

В проектах конституций в основном одинаково регламентируется вопрос о том, через какие органы и формы непосредственной демократии осуществляется местное самоуправление.

В той или иной форме в проектах записано, что местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления действуют самостоятельно (Республика Татарстан) "от республиканских структур государственной власти" (Республика Башкортостан).

Следует подчеркнуть, что проекты конституций почти не различаются по объему регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Заслуживают, в то же время, одобрения попытки отражения особенностей республик при конституционном регулировании местного самоуправления. Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривается возможность образования в местах компактного проживания народов Севера кочевых Советов (родовых общин).

При сопоставлении регулирования в конституциях республик вопросов судебной власти бросается в глаза отсутствие упоминания о вхождении судебной системы республик в судебную систему Российской Федерации, хотя это предусмативается в проекте Конституции РФ. В проекте конституции республики Дагестан указывается, что судебная власть осуществляется именем республики.

III. Свобода конституционного правотворчества республик, их конституционная самобытность имеют свои пределы. Они выражаются в сохраняющемся требовании соответствия конституций республик Конституции Российской Федерации.

В силу специфики ситуации, в которой разворачивается конституционный процесс, изменились не только содержание требования "соответствия", о чем говорилось выше, но и рамки, которыми очерчивается это "соответствие".

Особенностью нынешнего процесса обновления системы конституций в РФ является наличие Федеративного договора, устанавливающего, в частности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и республиканскими органами. Другой особенностью является параллельная разработка проекта федеральной конституции и проектов конституций республик в составе РФ.

Ввиду указанных обстоятельств в процессе разработки проектов республиканских конституций под "соответствием" целесообразно понимать:

а) соответствие Федеративному договору;

б) непротиворечие действующей Конституции РФ;

в) ориентацию на положения проекта Конституции РФ.

Подобные же подходы к понятию "соответствие" содержатся в постановлении Президиума Верховного Совета от 28 сентября 1992 г. "О ходе конституционной реформы в республиках в составе РФ". В этом акте отмечается, что отдельные основополагающие статьи ряда проектов не соответствуют ни действующей Конституции РФ, ни основным положениям проекта новой Конституции РФ, одобренным шестым Съездом народных депутатов РФ.

Цели конституционного соответствия состоят в: а) обеспечении механизмов функционирования Российской Федерации; б) обеспечении демократических принципов организации власти; в) обеспечении прав граждан.

Согласно названным целям полагаем целесообразным выделить положения, требующие полного соответствия. К ним относятся:

1) принципы конституционного строя РФ:

- народовластие;

- верховенство права;

- разделение властей;

- многообразие форм экономической деятельности;

- социальное государство;

- территориальная целостность и незыблемость границ,

2) состояние вхождения республик в Российскую Федерацию, находящее свое выражение:

а) в признании верховенства Конституции и законов РФ;

б) в обеспечении общего порядка взаимоотношений государственных органов республики и федеральных органов;

в) в признании и обеспечении единства системы правоохранительных органов;

г) в установлении единства гражданства республик и Российской Федерации;

д) в признании установленного Федеративным договором разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и республик,

3) требование обязательного соответствия распространяется на признание круга объектов федеральной собственности и режима их использования,

4) объем прав и свобод граждан Российской Федерации, установленный в Конституции РФ, является обязательным стандартом, основанием, на котором должна строиться система основных прав граждан республик в составе РФ.

С этой точки зрения нельзя признать соответствующей федеральной конституции статью 66 Конституции Татарстана, об ассоциативных отношениях с Россией. Данное понятие относится скорее не к федерации, а к статусу международной организации и ее участников.

С позиций законодательной техники возможны разнообразные варианты, обеспечивающие отражение в тексте республиканских конституций требования "соответствия".

В случае опережающего, в сравнении с самой федерацией, принятия новых республиканских конституций (что, само по себе, является нежелательным), соответствие положениям федеральной конституции по ряду вопросов может обеспечиваться обязательным указанием о прямом действии Конституции РФ.

Возможен вариант структуры республиканской конституции, в которой не будут дублироваться, в сравнении с Конституцией РФ, разделы: "Основы конституционного строя", "Права человека и гражданина", "Гражданское общество". В этом случае необходима ссылка на прямое действие федеральной конституции.

IV. Вопрос о соответствии конституций республик в составе РФ федеральной конституции безусловно не исключает особенностей в конституциях республик, их значительного различия. Напротив, именно в связи с признанием широкого объема особенностей в республиканском конституционном регулировании по-новому встал вопрос о соответствии в конституционной системе Российской Федерации.

Специфические моменты неизбежны в структурном построении республиканских конституций.

Различия в конституционном регулировании республик предопределяются объемом тех предметов ведения, которые отнесены к ведению республик. Федеративным договором исключаются вопросы, относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти. В сфере предметов совместного ведения возможно более подробное конституционное регулирование республиками сферы образования, здравоохранения, культуры и т.д.. Однако с тем условием, что в этих вопросах осуществляется конституционное и иное (в формах, определенных Федеративным договором) регулирования и на уровне РФ.

Особенности в конституционном регулировании республик, таким образом, могут проявляться в следующих вопросах:

- система высших органов законодательной и исполнительной власти, регламентация их статуса и деятельности;

- система нормативных актов республики;

- вид и компетенция органа, обеспечивающего охрану конституции республики;

- организация и деятельность местного самоуправления, специфика экономического уклада жизни;

- управление в сферах исключительного ведения республик;

- административно-территориальное деление;

- избирательное право по выборам в республиканские органы власти и органы местного самоуправления (с условием его построения на базе принципов избирательного права, заложенных в Конституции РФ и без ущемления политических прав граждан РФ, установленных в Конституции РФ);

- бюджетная система и республиканский бюджет (кроме вопросов отчислений в федеральный бюджет).

Готовится проект Конституции Республики Карелия. В конце октября сотрудники Института участвовали в работе Конституционной комиссии и пришли к общему выводу о желательности более подробного регулирования вопросов культуры, здравоохранения, семьи, местного самоуправления. Наметились некоторые особенности структуры проекта, в частности, выделяется раздел о правовой системе республики.

Целесообразно в ходе дальнейшей работы над проектами конституций республик уделить особое внимание "конституционному разнообразию", гарантированному сходством - полным или в основном - положений федеральной и республиканской конституций. Ведь при многообразии условий жизни нетрудно предвидеть специфику решения конституционных проблем в республиках Севера России, Северного Кавказа, Поволжья и Сибири.

V. Анализ действующих и проектов конституций республик свидетельствует о важности правильного соотношения конституционных и законодательных актов и их норм. В противном случае не обеспечивается ведущая роль конституций в развитии законодательства и его применении, допускается противоречивость правовых актов. В этой связи целесообразно учитывать следующие моменты.

В соответствии с конституцией республики будет происходить дальнейшее развитие республиканского законодательства. Конституционные нормы выступают при этом правообразующим фактором в следующих формах:

а) когда в тексте конституции точно названы законы, подлежащие принятию;

б) когда в конституции определены сферы и предметы ведения республики, в рамках которых может развиваться законодательство;

в) когда в конституции установлены основы законодательной компетенции органов, субъектов законодательной инициативы;

г) когда все правовые акты подлежат изменению или отмене для обеспечения их полного соответствия конституции.

Далеко не во всех случаях достаточно точно определяются виды отсылок в конституции к законодательным актам. Это затрудняет установление строгой связи между конституционными и законодательными актами и применение их норм во взаимосвязи.

Представляется целесообразным учитывать следующие виды конституционных отсылок к законодательным актам:

а) точное название закона, подлежащего принятию (конституционного закона);

б) ссылка на закон республики в обобщенном смысле;

в) отсылка к конкретному закону без его названия;

г) ссылка на законодательство в широком смысле, как систему законодательных, президентских и иных актов.

В подготавливаемых проектах республиканских конституций нельзя игнорировать Конституцию и законы Российской Федерации и ограничивать их верховенство. Нет юридичесих оснований предусматривать в проектах процедуры ратификации законов федерации по вопросам ее совместного ведения Верховным Советом республики. Приостановление действия федеральных законов на территории республики во всех случаях противоречия их законам республики лишает возможности развивать общую законодательную систему в Российской Федерации.

В проектах конституций необходимо тщательно соблюдать правила законодательной техники:

а) четко формулировать статьи, содержащие правила поведения;

б) избегать описательных формулировок;

в) не допускать использования разных терминов для обозначения одних и тех же субъектов права, явлений и т.п.

г) точно указывать отсылки к другим актам.

В целом ход конституционной реформы в Российской Федерации свидетельствует о масштабности конституционных преобразований. Подготовка проектов конституций республик - важное звено реформы. А это предполагает общую концептуальную основу проектов федеральной и республиканской конституций, сходство основных положений и непротиворечивость, максимальный учет особенностей конституционного развития республик. Нужны деловые дискуссии, согласование позиций, обмен информацией и опытом.

(c) И.Ильинский,

Б.Крылов,

Н.Михалева,*

Федеративный договор

и правовая система Российской Федерации.

Тенденция развития правовой системы Российской Федерации.

Подписание Федеративного договора меняет характер и природу правовой системы Российской Федерации. Теперь эта система будет иметь четырехуровневую иерархическую структуру: 1) федеральное законодательство; 2) законодательство республик в составе России; 3) региональные нормативные акты - краев, областей, приравненных к ним городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований; 4) акты органов местного самоуправления.

Соответственно этой структуре можно выделить:

1) Конституцию Российской Федерации и Федеративный договор*; Основы законодательства; законы, федеральные кодексы; подзаконные акты (Указы Президента России, Президиума Верховного Совета Российской Федерации, нормативные акты Правительства, правоприменительные акты отраслевых министерств и ведомств); соглашения о делегировании полномочий Россией субъектам федерации; межгосударственные договоры России и правительственные соглашения; акты, связанные с реализацией международных договоров, конвенций, актов Содружества независимых государств, и др.;

2) республиканские конституции; законы и кодексы; заключения республиканских конституционных судов; подзаконные акты; соглашения о делегировании полномочий республиками России и субъектам федерации; межреспубликанские договоры и правительственные соглашения по финансово-экономическим, экологическим вопросам, об участии республик в реализации комплексных федеральных программ и др.;

3) уставы краев, областей; нормативные акты краевых, областных государственных органов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований;

4) нормативные акты сельских, поселковых, районных, городских городов районного, областного и краевого подчинения Советов народных депутатов.

Подзаконные акты на всех ступенях правовой иерархии должны издаваться государственными органами в рамках своих конституционных полномочий, на основе Федеративного договора, Конституции Российской Федерации и конституций республик в составе России, уставов краев и областей, законов о статусе автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Длительное время в правовой системе Российской Федерации могут действовать союзные законодательные акты, поскольку они не противоречат государственному суверенитету Российской Федерации и ее законам.

Важной составной частью российского национального права становятся общепризнанные нормы международного права и международные договоры, ратифицированные Российским парламентом. Если эти международные договоры, конвенции, соглашения устанавливают иные условия, чем те, что предусмотрены национальным законодательством, применяются правила международного права.

Характер взаимосвязей разноуровневых актов в правовой системе Российской Федерации будет весьма сложен и противоречив.

В общем правовом массиве Российской Федерации значительно возрастет доля республиканских актов и актов других субъектов федерации. В этих актах появится много своеобразия и существенных особенностей.

Федеративный договор, с одной стороны, ставит правовые рамки нормотворческой компетенции федерации и ее субъектов, а с другой - связывает воедино их нормативные акты как части единого целого. Конечно, появление в российской правовой системе государственно-правовых договоров и соглашений по экономическим и другим вопросам чрезвычайно усложнит правовые связи в рамках федеративной системы.

В сфере исключительного ведения федерации будут издаваться законодательные акты в форме Основ, Основных начал, кодексов, актов по конкретным вопросам. Проекты таких актов могут направляться по усмотрению федеральных органов субъектам федерации для ознакомления.

Не просто будет решаться проблема взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов субъектов федерации по предметам совместноого ведения. В этой сфере Российская Федерация может издавать Основы законодательства, федеральные кодексы, иные законодательные акты. Бесспорно, должна быть разработана процедура согласования проектов законов Российской Федерации с республиками в ее составе по вопросам совместного ведения.

Базовым актом для развития правотворчества по вопросам совместного ведения России и республик в ее составе наряду с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и республиканскими конституциями будут федеральные Основы законодательства. Это очень гибкая форма, которая будет влиять на динамику федерального и республиканского правового регулирования, позволит расширять и сужать его объем.

Представляется, Основы законодательства должны выполнять двуединую роль: быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия. Они должны затрагивать общие вопросы, принципы правового регулирования и координации правотворческой деятельности субъектов федерации. В них будет заложена та планка правовых решений и юридических гарантий, ниже которых республиканский законодатель не может опускаться. В то же время, Основы будут содержать конкретные решения, которые республики смогут корректировать в рамках Федеративного договора и действующей Конституции Российской Федерации. Любая республика в составе России может признать для себя Основы законодательства актом прямого действия. В областях, краях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге федеральные Основы законодательства будут применяться непосредственно. Это предотвратит временный вакуум правового регулирования, исключит местный разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае издания местными органами актов, выходящих за рамки их полномочий.

Конституция Российской Федерации в редакции 21 апреля 1992 г. и Федеративный договор закрепляют принцип опережающего правотворчества республик. В части, не урегулированной федеральными Основами, субъекты федерации смогут издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов федерации и России в целом. В случае издания Основ законодательства республики приводят свое законодательство в соответствии с Основами.

Основы законодательства, равно как и иные федеральные нормативные акты, по смыслу Федеративного договора не нуждаются в ратификации либо каком-то ином подтверждении со стороны субъектов федерации. Они подлежат применению независимо от отношений к ним последних.

Существенное обновление должны претерпеть все отрасли законодательства. Возможно рождение новых отраслей, например, миграционного законодательства.

Конституция Российской Федерации и Федеративный договор предусматривают действие коллизионного права. Это нормы, предназначенные для урегулирования внутригосударственных конфликтов. Действие коллизионного права предполагает: 1) применение согласованных процедур для разрешения споров между Российской Федераций и ее субъектами или субъектов между собой; создание паритетных комиссий; обращение к третейскому разбирательству; 2) установление пределов применения закона одной республики и норм края, области, автономного образования на территории другой республики, края, области, автономного образования; 3) толкование Верховным Советом Российской Федерации спорных вопросов применения федерального законодательства; 4) рассмотрение споров о коллизиях правовых актов федерации и ее субъектов по вопросам их совместного ведения в Конституционном суде Российской Федерации. Нужен Закон о процедуре разрешения споров между субъектами Российской Федерации.

Проблемы реализации Федеративного договора

И Российская Федерация, и ее субъекты должны осознать себя в новом качестве, научиться жить в новой, поистине федеративной государственной структуре. Нужно наладить взаимодействие органов власти Российской Федерации и ее субъектов, восстановить оборванные экономические и политические связи.

Федеративный договор при его безусловном соблюдении будет играть роль стабилизирующего фактора. Он послужит базой обновления правовой системы Российской Федерации. Нужна система актов, конкретизирующих этот Договор на федеральном, республиканском уровне, уровне краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местных органов власти. Необходимо привести в соответствие с Федеративным договором федеральное и республиканское законодательства, обновить планы законодательных работ федерального и республиканского парламентов; разработать перспективные планы нормотворчества в областях, краях, автономных образованиях. На очереди приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором федерального и республиканского законодательства о земле, собственности, предпринимательской деятельности, налогообложении. Нужна концепция перспективного развития отраслевого законодательства как в Российской Федерации, так и республиках в ее составе.

Реально в ближайшем будущем ожидать оживления договорных связей России с ее субъектами и субъектов между собой по поводу взаимного делегирования полномочий. Надо предусмотреть соглашения или договоры о признании действия федерального законодательства республиками в составе Российской Федерации на своей территории, равно как и действие законов одной республики на территории другой. Появятся международные договоры и соглашения России и республик в ее составе. Конечно, государственно-правовые договоры и соглашения наряду с правительственными договорами и соглашениями, равно как и договорами и соглашениями субъектов хозяйственного оборота чрезвычайно усложнят правовые связи в Российской Федерации.

Следует ускорить принятие Закона о нормативных актах, издаваемых Россией, республиками в ее составе, краями, областями, автономными образованиями, городами Москвой и Санкт-Петербургом. В данном законе целесообразно было бы разработать понятие "Основ законодательства", а также порядок действия федеральных и республиканских актов по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов до издания Основ законодательства.

Придется, вероятно, пересмотреть ряд законов Российской Федерации в плане придания им статуса Основ, например, Закон о местном самоуправлении в Российской Федерации; Закон о народном образовании и ряд других.

Нужны типовые (модельные) акты о делегировании полномочий субъектами федерации; уставе области, края; органах местного самоуправления.

Сейчас законодательная работа Российского парламента заметно оживилась. Подготовлены Основы правового статуса малочисленнных народов Российской Федерации; Основы законодательства о национальных меньшинствах; о культурном и природном наследии народов Российской Федерации; о культуре; о нотариате; о адвокатах и поверенных; о рациональном использовании сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсах; Основы лесного законодательства Российской Федерации, и др.

Завершается работа над проектами законов национальной автономии; статусе беженцев; вынужденных переселенцах; установлении переходного периода для осуществления территориальной реабилитации репрессированных народов; праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, пребывания и выбор места жительства в пределах Российской Федерации, и ряда других актов, направляемых на укрепление прав граждан и смягчение межнациональной конфронтации.

Думается, надо определиться со статусом Чеченской Республики и Татарстана. Вероятно, отношения с этими республиками будут строится по конфедеративной схеме или на основе ассоциированного членства.

Естественно, принятие федеральных Основ будет стимулировать республиканское и региональное правотворчество. Однако, реально оценивая ситуацию в республиках и на местах, надо заметить, что не все республики в составе Российской Федерации, не говоря уже об областях, краях, автономных образованиях, имеют достаточно подготовленный депутатский корпус, который может активно включиться в правотворчесто. В процессе реализации своей нормативной компетенции и создании национальной правовой системы все субъекты федерации будут испытывать огромные сложности. Процесс этот затянется на несколько лет. Поэтому сейчас важно определить приоритеты в этой сфере.

Необходимо уделить серьезное внимание обеспечению соответствия основных положений проекта новой Конституции Российской Федерации и разрабатываемых проектов конституций республик. К сожалению, практика показывает, что многие проекты и тексты уже принятых республиканских конституций в составе России выходят за рамки полномочий республик, очерченных федеративным договором.

Целесообразно создать в Совете Национальностей Верховного Совета Российской Федерации Консультативный совет по вопросам законодательства, одной из задач которого было бы согласование законотворческой практики Российской Федерации и ее субъектов. Полезно было бы внести в парламентскую практику Российской Федерации и республик в ее составе независимую научную экспертизу. Экспертные заключения могли бы даваться как по вопросам конституционности решений, принимаемых федеративными органами, так и по поводу коллизий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации.

Думается, повышению культуры законодательной деятельности в Российкой Федерации способствовали бы регулярные обсуждения в Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества независимых государств вопросов согласования их законодательной деятельности. Аналогичные проблемы могут стать предметом координационных совещаний по проблемам законотворчества в рамках Российской Федерации.

Принятие поправок к Конституции России и подписание Федеративного договора ставит серьезные проблемы не только перед законодателем, практикой, но и правовой наукой.

И Конституция Российской Федерации в редакции 1992 года, и Федеративный договор ломают многие теоретические представления, устоявшиеся юридические категории, меняют их содержание. По-новому следует переосмыслить содержание института федеративного устройства ("национально-государственного", "государственного устройства"); категорий "национальный суверенитет", "государственный суверенитет", "ограниченный суверенитет", "культурно-национальная автономия", "национальное меньшинство", "коренная нация", и т.д. Перед наукой государственного (конституционного) права встает задача создания теории государственных образований, федеративных и конфедеративных союзов, региональных сообществ, исследования соотношения федерального и республиканского законодательства в рамках Российской Федерации; проблема имплементации международно-правовых норм в отечественное государственно-правовое законодательство.

В современный период усиливается необходимость изучения опыта нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; сравнительное исследование отраслей, институтов и отдельных актов федерального и республиканского законодательства; сопоставление республиканских правовых систем между собой. Необходима разработка информационных аспектов законодательного процесса, научных методов анализа, сравнения, отработки концепции закона, создание постоянной обратной связи с обществом через различные виды социальной информации.

Весьма актуальным становится компаративистское исследование правовых систем государств-участников Содружества независимых государств. Это вытекает из соглашений о межпарламентском сотрудничестве государств-участников СНГ в правовой сфере, предусматривающих обмен аналитической, справочной и иной информацией о законодательстве. Надо отметить, что сейчас обмен информацией о законодательстве между республиками в составе Российской Федерации и другими ее субъектами, а также между государствами-участниками СНГ страдает существенными недостатками. Нет постоянного обмена информацией о подготавливаемых законопроектах и их концепциях, планах и программах правотворчества; нет достаточной информации о принятых законах. Совсем мало работ в области сравнительного анализа законодательства различных государств по конкретным вопросам.

Конечно, успешной реализации Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, новых федеральных и республиканских нормативных актов, равно как и нормативных актов краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга будет способствовать координация деятельности правоохранительных органов, направленная на обеспечение реализации Федеративного договора.

Требуют внимания проблемы законодательного процесса республик в составе Российской Федерации, правовой интеграции обслуживания федеральных и республиканских законодательных органов; координации информационных служб парламента, президента и правительства.

И еще одна очень серьезная проблема в связи с реализацией Федеративного договора и предстоящим колоссальным увеличением объема действующих правовых актов требует незамедлительного решения: создание банка данных о законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также стран-участниц СНГ. В этом банке данных на основе классификаторов законодательства, единых программ и электронной техники должны быть представлены все нормативные акты как федерации, так и республик в ее составе, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Все субъекты Российской Федерации должны включить в списки адресатов для обязательной рассылки нормативных актов как минимум Комитет по законодательству Верховного Совета Российской Федерации, Комиссию по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Совета Национальностей, Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации. Информационные фонды законодательства позволят расширить объем теоретических исследований правовых систем Российской Федерации и республик в ее составе, организовать подготовку аналитических обзоров законодательства в рамках СНГ.

Совместными усилиями ученых и практиков необходимо выработать оптимальные пути для реализации Федеративного договора, преодоления межнациональных конфликтов, содействовать установлению режима законности, соблюдению прав человека и гражданина.

(c) М.Сабиров,

народный депутат РФ,

член

Конституционной комиссии РФ

О равновесии в многонациональном

государственном образовании

Определенное равновесие между тремя ветвями власти является основой демократического развития государства. В России всегда была сильная исполнительная власть, но никогда не чувствовалось особой демократии ни в отношении к народам, ее населяющим, ни в отношении к отдельным гражданам. Говоря о необходимости усиления исполнительной власти в данный период, ссылаются обычно на неудовлетворительность хода экономической реформы. Но причем здесь Основной Закон, который принимается на долгие годы? И каким образом удастся изменить предлагаемый теперь крен после завершения реформы? А может, неудовлетворительный ход радикального реформирования экономики связан не столько с недостатком власти у исполнительных органов, сколько с выбранной тактикой: провести реформу как можно быстрее и любой ценой? Такая поспешность создает среди населения впечатление, что реформа не имеет своей целью решение насущных социальных задач.

Конечно, в период радикальной реформы исполнительная власть - в лице Президента и Правительства - может наделяться рядом дополнительных полномочий. Их можно оговорить в специальном Законе, который принимается на определенный срок и не вносится в Конституцию. В целом же предложенное в проекте распределение полномочий между законодательной и исполнительной властью вполне обеспечивает требуемое равновесие. В проекте нет ни абсолютизации исполнительной власти, ни монопольного всевластия законодательного органа. С этой точки зрения стабильность государства обеспечена.

Гораздо большие трудности может создать, очевидно, нарушение равновесия в самом многонациональном государственном образовании: между субъектами, составляющими федерацию, и федеральным центром.

Начиная с первых заседаний Конституционной комиссии, ряд товарищей, в том числе и я, постоянно подчеркивали, что проект Конституции не учитывает многонациональный, разноязыкий, конгломератный характер сегодняшней России, не отражает реально происходящие процессы реформирования ее национально-государственного устройства. Однако наши замечания и предложения, касающиеся раздела "Федеративное устройство", если и брались в расчет, то неполностью.

Наиболее правильным, на наш взгляд, было бы изначальное определение смысла федерации, статуса образующих ее субъектов, добровольное их объединение, делегирование соответствующих полномочий федеральному центру. Все это делалось бы, естественно, с учетом существующего положения вещей, исторически сложившейся ситуации.

К сожалению, был избран иной вариант: юридическим документом стал подготовленный центром трехуровневый Федеративный Договор. Однако уже в ходе его подписания и после этого ряд республик и других регионов высказали мнение о необходимости приложения к Договору протоколов и двусторонних соглашений по тем или иным вопросам. То есть встали, по существу, на путь, который избрала наша республика: подготовка и подписание равноправного двустороннего договора между Татарстаном и Россией. Ход переговоров между делегациями Российской Федерации и Республикой Татарстан, принятые к сегодняшнему дню документы говорят о том, что договор, в конце концов, будет заключен. Народ Татарстана с огромной надеждой ждет его.

Не вдаваясь далее в подробности, поддержу лишь мнение представителей ряда суверенных республик, высказанное еще на шестом Съезде, о том, что в проекте Конституции отсутствует, по существу, право наций на самоопределение, игнорируется исключительное право народа республики на землю и недра и т.д. Несмотря на требования республик о том, что в Федеральном Собрании половина мандатов должна отводиться республикам, образующим Федерацию, в проекте оставлена одинаковая квота для республик, краев, областей, автономных областей. При таком упорном игнорировании прав суверенных республик нам и в будущем не избежать многих существующих сегодня трудностей.

О НОВЫХ КОНСТИТУЦИЯХ РОССИЙСКИХ РЕСПУБЛИК

-----------------------------------------------------------------------------------------

О НОВЫХ КОНСТИТУЦИЯХ РОССИЙСКИХ РЕСПУБЛИК

-----------------------------------------------------------------------------------------

(c) В.Лафитский,

эксперт

Конституционной комиссии РФ,

кандидат юридических наук

О Конституции Республики

Саха (Якутия)

Конституция Республики Саха (Якутия), принятая 4 апреля 1991 года, содержит ряд положений, вступающих в противоречие с Конституцией Российской Федерации и угрожающих односторонним нарушением государственной целостности Российской Федерации.

Статья 5 Конституции Республики Саха (Якутия) в перечень объектов "собственности и достояния республики" включает воздушное пространство и континентальный шельф, что противоречит Федеративному договору, который вопросы статуса, режима и защиты воздушного пространства и континентального шельфа отнес к исключительному ведению Российской Федерации (статья 1 Федеративного договора; статья 72 Конституции Российской Федерации).

Статья 7 Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает принцип верховенства Конституции Республики. Данное положение не может быть признано допустимым в отсутствие указания на то, что Конституция имеет верховенство лишь в тех пределах, которые отнесены к ведению Республики. Фактически этой нормой разрушается принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства (ст. 6 Федеративного договора; ст. 78 Конституции Российской Федерации). За ними, согласно статье 8 Конституции Республики Саха (Якутия), признается лишь "высшая юридическая сила", что явно ставит их ниже Конституции Республики в иерархии нормативных правовых актов.

В статье 8 Конституции Республики Саха (Якутия) следует обратить внимание также на то, что в ней положение о "высшей юридической силе законов Российской Федерации" увязано с нормой об их принятии "в соответствии с полномочиями, добровольно переданными" Российской Федерации. В этой связи необходимо отметить, что сама идея передачи полномочий от республик Федерации противоречит основам федеративного устройства, выводит Федерацию за рамки решения вопроса о своей собственной судьбе. В ст. 78 Конституции Российской Федерации дана иная трактовка разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации: "Республика в составе Российской Федерации - государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации".

Статья 36 Конституции Республики Саха (Якутия) провозглашает право народа Республики на самоопределение, под которым понимается право выхода из состава Российской Федерации. В этой связи следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации не предусматривает право выхода из состава Федерации. Статья 70 Конституции Российской Федерации подчеркивает, что территория Российской Федерации является целостной и неотчуждаемой, и что "изменение конституционно-правового статуса республик, краев, автономной области, автономных округов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации".

В статье 38 Конституции Республики Саха (Якутия) закреплен перечень предметов исключительного ведения Республики. Ряд положений этой статьи вступает в противоречие с Федеративным договором. Так, например, такие вопросы, как "установление отношений собственности, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды", отнесенные по Федеративному договору к предметам совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе (ст. 2, 3 Федеративного договора, ст. 11, 811 Конституции Российской Федерации), по Конституции Республики Саха (Якутия) провозглашены предметами ее исключительного ведения. Перечень вопросов, изъятых, в нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, из компетенции федеральных органов государственной власти, может быть продолжен. Так, например, к исключительному ведению Республики Саха (Якутия) отнесено образование судов и органов прокуратуры, что также, согласно Федеративному договору, входит в совместное ведение Российской Федерации и республик в ее составе.

Статья 39 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает, что Республика передает "часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно... и на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации". В этой связи хотелось бы подчеркнуть, во-первых, что Республика не имеет каких-либо суверенных прав вне рамок, установленных Федеративным договором, и во-вторых, что Республика не может самостоятельно решать для себя вопрос о сроке передачи Федерации своих полномочий. Последнее положение вступает в противоречие со статьей 7 Федеративного договора, провозгласившей, что установленное настоящим Договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке".

Статья 41 Конституции Республики Саха (Якутия) вводит ряд положений, нарушающих незыблемость принципа федерализма, провозглашенного ст.1 Конституции Российской Федерации. В частности, предусматривается, что федеральные законы, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и республик, вступают в силу только после их ратификации Верховным Советом Республики Саха (Якутия). Данное положение противоречит Федеративному договору и Конституции Российской Федерации, предусматривающим прямое действие федеральных законов. Так, например, статья 81 Конституции Российской Федерации подчеркивает, что "законы Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе Российской Федерации" (см. также ст. 4, 674, 72, 79, 109 Конституции Российской Федерации).

В той же 41 статье провозглашено право Республики Саха (Якутия) приостанавливать на своей территории действие законов и иных актов Российской Федерации, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции и законам Республики Саха (Якутия). Тем самым, вновь подчеркивается верховенство республиканского законодательства и явное, в нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации, ущемление прав Федерации, ведущее, по сути, к ее развалу.

Статья 48 Конституции устанавливает, что "на территории Республики не допускается действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом Республики Саха (Якутия)". Таким образом, исключается какое-либо участие Росссийской Федерации и ее государственных органов не только в осуществлении российского законодательства, но и в управлении объектами федеральной собственности. В этой связи следует подчеркнуть, что республиканские органы власти "могут координировать и контролировать деятельность предприятий, учреждений и организаций, подчиненных Федерации", только по вопросам, относящимся к их ведению (ст. 79 Конституции Российской Федерации).

В развитие выше приведенных положений Конституция Республики Саха (Якутия) вводит ряд конкретизирующих норм.

Так, например, согласно статье 58, к ведению Верховного Совета Республики Саха (Якутия) отнесены: "изменение названия и статуса Республики,... принятие и утверждение решений о приостановлении действия законов...Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов... федеральных органов и ведомств, противоречащих Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет Республики Саха (Якутия), ущемляющих права ее народа".

Согласно статье 70 Конституции Республики, Президент Республики Саха (Якутия) "обращается в Конституционный суд Республики с предложением дать заключение о соответствии Конституции и законам Республики актов государственных органов и общественных организаций Российской Федерации, непосредственно затрагивающих интересы Республики Саха (Якутия), в случае ущемления интересов Республики Саха (Якутия) со стороны законодательных, исполнительных органов и должностных лиц Российской Федерации с учетом заключений Конституционного суда Республики Саха (Якутия) приостанавливает действие таких актов на территории Республики Саха (Якутия)".

В соответствии со статьей 101 Конституции Республики Конституционный суд Республики Саха (Якутия) "дает заключение о конституционности внутрифедеральных, международных договоров Республики Саха (Якутия), а также действующих на территории Республики Саха (Якутия) международных договоров, заключенных Российской Федерацией, дает заключение о соответствии законов и иных нормативных актов Российской Федерации Федеративному договору и Конституции Российской Федерации, представляет заключение о характере нарушений государственного суверенитета Республики Саха (Якутия) органами государственной власти и управления Российской Федерации".

Приведенные выше статьи 58, 70, 101 Конституции Республики Саха (Якутия) свидетельствуют о вполне очевидном стремлении не только провозгласить ряд положений, нарушающих принцип федерализма и угрожающих целостности Российской Федерации, но и обеспечить их действие посредством четко регламентированных правоприменительных механизмов.

Статьи Конституции Республики Саха (Якутия), противоречащие Конституции Российской Федерации, должны быть безусловно отменены, поскольку статья 78 Конституции Российской Федерации требует, чтобы основные законы республик соответствовали Конституции Российской Федерации.

(c) Е.Данилов,

эксперт, руководитель

Научно-консультативного Совета

Конституционной комиссии РФ,

кандидат юридических наук

Тенденции развития конституционной реформы

в Республике Башкортостан

Одним из важнейших направлений деятельности Конституционной комиссии Российской Федерации в соответствии со статьей 5 Положения о Комиссии является взаимодействие по конституционным вопросам с органами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, анализ и обобщение их конституционной практики и подготовка соответствующих предложений. В тесном сотрудничестве Конституционной комиссии Российской Федерации с республиками в ее составе ведется подготовка проекта новой Конституции Российской Федерации. Пунктом 4 Постановления шестого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 18 апреля 1992 года N 2697-I "О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним" Конституционной комиссии РФ поручается завершить доработку проекта новой российской Конституции с учетом, в частности, предложений и замечаний республик в составе Российской Федерации. Пунктом 14 Плана работы по реализации положений Федеративного договора, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года N 3353/I-I, на представителей Конституционной комиссии РФ возложена также задача проведения анализа конституций республик в составе Российской Федерации на предмет их соответствия положениям Федеративного договора.

15-16 июня 1992 года в Республике Башкортостан находилась делегация Конституционной комиссии Российской Федерации в составе Ответственного секретаря Конституционной комиссии, н.д. РФ О.Г.Румянцева (руководитель делегации), Секретаря Конституционной комиссии, н.д. РФ И.В.Федосеева и эксперта - руководителя Научно-консультативного совета Конституционной комиссии Е.А.Данилова. Целью поездки было ознакомление с ходом конституционной реформы в Республике Башкортостан, реализацией в Башкортостане положений Конституции Российской Федерации, включивших содержание Федеративного договора, участие в работе сессии Верховного Совета Республики Башкортостан, посвященной принятию изменений и дополнений в действующую Конституцию и обсуждению в первом чтении проекта новой Конституции Республики Башкортостан.

Состоялись встреча с Председателем Верховного Сoвета Республики Башкортостан М.Г.Рахимовым, беседы в другими руководителями и депутатами Верховного Совета Республики. Ответственный секретарь Конституционной комиссии РФ О.Г.Румянцев выступил на сессии Верховного Совета Башкортостана с изложением конституционно-договорной позиции по вопросу о соотношении Конституции Российской Федерации и Федеративного договора, Конституции РФ и Конституции Башкортостана, проекта новой Конституции России и проекта новой Конституции Республики Башкортостан. Делегации был оказан дружеский, внимательный, корректный прием.

Анализ хода конституционной реформы в Башкортостане, результаты поездки делегации Конституционной комиссии РФ в Республику Башкортостан позволяют сделать следующие выводы.

1. В Республике Башкортостан склонны признавать не верховенство Конституции России над Федеративным договором, а приоритет по соответствующему, достаточно широкому кругу вопросов положений данного Договора над общероссийскими конституционными нормами, невзирая на то, что нормы Основного Закона страны включили в себя все содержание указанного Договора.

2. Говоря о Федеративном договоре, подписанном и Башкортостаном, в Республике Башкортостан, тем не менее, в целом не считают его признанной основой для отношений с Федерацией и выдвигают в качестве таковой Приложение к Федеративному Договору от Республики Башкортостан от 31 марта 1992 года. С точки зрения Башкортостана, дело сводится по существу к самостоятельному осуществлению Башкортостаном полномочий вне влияния федеральных Конституции и законодательства, к началу двустороннего процесса переговоров о заключении всеобъемлющего договора о взаимоотношениях с Российской Федерацией, отдельных дополнительных соглашений по конкретным сферам ведения, о передаче Башкортостаном Федерации по этим договору и соглашениям некоторых полномочий и прав. В Башкортостане предполагается проводить избирательный подход к нормам Конституции и законов Российской Федерации; ввести регистрацию федеральных законов, независимо от сферы, на которую они распространяются, для решения вопроса о действии этих законов на территории Республики Башкортостан; иметь собственные законодательную, судебную системы и прокуратуру с выводом их из каких-либо организационных и процессуальных связей с соответствующими федеральными органами; устанавливать дипломатические и консульские отношения с иностранными государствами и пр.

3. Проект Закона Республики Башкортостан "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Башкирской ССР", принятый с некоторыми изменениями на сессии Верховного Совета Республики 15 июня 1992 г., отражает описанную выше линию Башкортостана, хотя и не в столь явной форме. Здесь имеются положения об обязанности соблюдать, наряду с Конституцией и законами Республики Башкортостан, также и Конституцию и законы Российской Федерации (пункты 5, 26 проекта Закона), однако одновременно говорится о Договоре Башкортостана с Федерацией по вопросам владения, пользования и распоряжения государственной собственностью при безусловном признании первенства законодательства Башкортостана в регулировании вопросов государственной собственности (п.12 проекта Закона); о договорной передаче Башкортостаном Федерации определенных международных и внешнеэкономических связей при безоговорочном закреплении за Республикой права определять внешнюю политику Башкортостана (пункты 32, 38 проекта Закона); о подчинении судей Конституционного Суда Республики Башкортостан только Конституции Республики Башкортостан (п. 43 проекта Закона); о фактической независимости бюджетной системы Башкортостана от федеральной бюджетной системы, регулировании отношений между ними соглашениями (пункты 49, 50 проекта Закона); об избирательном подходе Республики Башкортостан к федеральным законам об организации и деятельности судов с точки зрения действия этих законов на территории Республики Башкортостан (п. 54 проекта Закона).

4. Совершенно недвусмысленно вышеизложенная позиция Башкортостана выражена в Постановлении Президиума Верховного Совета и Совета Министров Республики Башкортостан от 4 июня 1992 года "О мерах по реализации положений Федеративного договора и Приложения к Федеративному договору от Республики Башкортостан" и в Постановлении Верховного Совета Республики Башкортостан от 15 июня 1992 года "О системе законодательства Республики Башкортостан". Согласно названному постановлению о реализации Федеративного договора и Приложения к нему, подписание этих документов со стороны руководства Российской Федерации и руководства Башкортостана рассматривается в Башкортостане как важное подтверждение нового государственно-правового статуса Республики Башкортостан, ее экономической и политической самостоятельности. Делается вывод, что в соответствии с указанными документами "впервые юридически признана необходимость двустороннего Договора и двусторонних соглашений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, что создает правовую основу для обновления отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, придания им договорного характера". В этой связи важной задачей государственных и хозяйственных органов и должностных лиц Республики признано "обеспечение планомерного перехода к новым, договорным отношениям с Российской Федерацией", "создание постоянно действующего переговорного механизма для разработки договорно-правовой базы двусторонних отношений между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан". В марте-апреле 1992 г. в Башкортостане образована полномочная делегация Республики Башкортостан для разработки и ведения переговоров по проекту Договора об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией. Устанавливается, что в период перехода на договорные отношения в Башкортостане и впредь нужно неукоснительно руководствоваться законодательством Республики Башкортостан, а из законодательства Российской Федерации - по существу только тем, которое определяется Башкортостаном как действующее на его территории. Поставлена задача принять законы Республики Башкортостан о Национальном банке Республики, о международных договорах Республики. Декларировано, что "отношения министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Башкортостан с соответствующими министерствами, государственными комитетами и ведомствами Российской Федерации в будущем будут развиваться преимущественно на договорных началах, путем заключения соглашений".

Вышеупомянутое постановление о системе законодательства Республики Башкортостан также исходит из политики перехода Республики Башкортостан на договорные отношения с Российской Федерацией, выдвигает проблему соотношения законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан в плане регистрации правовых актов Российской Федерации для определения их действия на территории Республики Башкортостан и для включения их в ее систему законодательства. Постановлением решено "вести настойчивую работу по формированию самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан", включая конституционное законодательство, гражданское законодательство, земельное законодательство, законодательство о судоустройстве и судопроизводстве, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, правовое регулирование международных и межреспубликанских договоров и соглашений и пр. В переходный период федеральное законодательство будет применяться лишь по необходимости, причем только до принятия Республикой своих актов. Отныне устанавливается право Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан опротестовывать и приостанавливать законодательные акты и акты Президента Российской Федерации, а также такое же право Совета Министров Республики Башкортостан в отношении нормативных и иных актов органов управления Российской Федерации (Правительства, министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации), "если они нарушают права и интересы Республики Башкортостан".

5. Проект новой Конституции Республики Башкортостан, принятый в первом чтении Верховным Советом Республики на сессии 15 июня 1992 года, подготовлен исходя из тех же принципиальных соображений Башкортостана.

Так, в абзаце восьмом преамбулы проекта указывается, что право на самоопределение реализует не весь народ Башкортостана, а башкирская нация. В части первой статьи 10 устанавливается, что "Республика Башкортостан входит в состав Российской Федерации на добровольной и равноправной основе", однако в части второй этой же статьи впервые в конституционной практике России предлагается записать: "За Республикой Башкортостан сохраняется право свободного выхода из состава Российской Федерации". В свою очередь, часть третья данной статьи однозначно определяет: "Взаимоотношения Республики Башкортостан и Российской Федерации строятся в соответствии с Договором об основах межгосударственных отношений между Республикой Башкортостан и Российской Федерацией, двусторонними договорами". Никак не конкретизирована сфера совместного ведения Республики и Федерации; в статье 70 проекта указано лишь, что соответствующие вопросы определяются двусторонним договором. Часть вторая статьи 11 проекта предусматривает установление Башкортостаном самостоятельных дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами. Много неясностей в правовом регулировании гражданства Республики Башкортостан. В частности, признается, что граждане Республики являются гражданами Российской Федерации, однако игнорируется, например, тот факт, что устанавливаемая проектом возможность нахождения в гражданстве иностранного государства гражданина Республики Башкортостан, являющегося гражданином Российской Федерации, должна регулироваться прежде всего законами и международными договорами Российской Федерации. В статье 53 земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан, а также весь экономический и научно-технический потенциал объявляются исключительной собственностью ее многонационального народа. Таким образом, исключается принадлежность какой-либо собственности на территории Республики Башкортостан Федерации и другим субъектам права собственности. В проекте Конституции Башкортостана совершенно не упоминается о таком важнейшем предмете, как обеспечение соответствия Конституции и законов Республики Башкортостан Конституции и законам Российской Федерации.

6. Для обеспечения проведения глубокой, объединяющей конституционной реформы на всей территории Российской Федерации необходима тесная, повседневная деловая связь, поддержка и помощь со стороны высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей Российской Федерации соответствующим государственным органам Республики Башкортостан, других республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов. Только такое сотрудничество может обеспечить единообразное аутентичное понимание и толкование предметов ведения и полномочий России, сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, полномочий отдельных частей Федерации. В этой работе необходимо постоянное целенаправленное и деятельное участие Съезда народных депутатов, Верховного Совета, Президента, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора Российской Федерации.

7. В целях разработки и содействия реализации практических мер по выполнению положений Конституции Российской Федерации, включивших содержание Федеративного договора, и координации соответствующей деятельности органов законодательной и исполнительной власти предлагается образовать на федеральном уровне совместную рабочую группу и рекомендовать образованиe таких групп (делегаций) в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области, автономных округах. Решение на этот счет могло бы быть оформлено распоряжением Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации.

8. Федеральным органам государственной власти Российской Федерации следует своевременно, компетентно и решительно реагировать на существующие нарушения Республикой Башкортостан, ее государственными органами отдельных положений Конституции Российской Федерации, в том числе тех, которые включили в себя содержание Федеративного договора, а также федеральных законов. Одновременно необходимо безотлагательно начать осуществление широкомасштабных мер по реализации упомянутых конституционных положений, связанных с Федеративным договором. Делу улучшения обстановки послужило бы и скорейшее принятие новой Конституции Российской Федерации.

(c) О.Румянцев, Ответственный секретарь Конституционной комиссии РФ,народный депутат РФ

Е. Данилов, эксперт, руководитель Научно-консультативного Совета Конституционной комиссии РФ кандидат юридическиx наук

О проекте Конституции Республики Тува

Полагаем, что в Туве мы имеем дело с прагматическим и трезвым политическим подходом. Вокруг Тувы идет много разговоров, может быть, часто лишенных оснований. Известные события, произошедшие не так давно в республике, заставили очень многих встревожиться. Эта тревога закономерна, ибо бацилла этнического подхода к строительству государства захватывает многие районы России. Выделяется коренная нация и начинают строить государство "под себя". Какой-нибудь меджлис, созданный по чисто этническому принципу, считает себя чуть-ли не единственным представительным органом. Многонациональный же характер нашего государства и отдельных его частей требует гораздо более взвешенного подхода.

Итак, обратимся к разбору проекта Тувинской Конституции.

Статья 1 провозглашает Республику Тува суверенным демократическим государством. Отмечается, что Тува имеет право на самоопределение. Нужно учесть, что самоопределение кое-кто понимает как синоним отделения. В международном праве это совершенно разные термины и они регулируются различными механизмами. Установившиеся во многих странах формы осуществления права на самоопределение являются подчас формами самоопределения "части в пределах общего" (федерации). В данном случае вряд ли можно вести речь о полной суверенности, как абсолютном верховенстве органов власти субъектов федерации на собственной территории, независимости самоопределяющегося субъекта. Но Федерация сама по себе и существует только в интересах составляющих ее частей, а не в интересах московской бюрократии и федеральной номенклатуры. Что же касается такой формы самоопределения, как отделение от единого государства и образование полностью самостоятельного государства, то в современных условиях для относительно немногочисленного, компактно проживающего народа она оставляет в исторической перспективе несравненно меньше возможностей, нежели нахождение в составе сильной федерации.

Право выхода не оговорено в Федеративном договоре, но оно косвенно оговорено в проекте новой Конституции РФ. В статье 74 (4) мы говорим: изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей избирателей в ней, с принятием соответствующего закона ВС РФ. Это предполагает фактически 2 этапа. Если республика желает объединиться с другой, или иначе изменить свой статус, нужны два условия: первое - на референдуме набрать две трети голосов избирателей; второе - принять соответствующий общефедеральный закон, с тем чтобы закрепить федеральной властью это изменение статуса.

Следует поддержать сделанное в статье 1 проекта заявление о том, что Республика Тува входит в состав Российской Федерации. Но здесь есть довольно странный момент, что она входит "на основе Федеративного договора". Республики не вошли в состав РФ на основе Федеративного договора, ибо они уже находились в ее составе. Показательно, что сам Федеративный договор писался на основе соответствующей главы проекта Конституции. Были попытки сделать Федеративный договор подобием Союзного договора, - государствообразующим документом, где республики, края, области создавали федерацию как бы заново. Договор в своей преамбуле однозначно гласит, что республики признают свою ответственность "за сохранение исторически сложившегося государственного единства народа Российской Федерации". Республика входит в РФ на основании статьи 71 федеральной Конституции. Шестой Съезд, одобрив Федеративный договор 10 апреля 1992 года, включил его содержание, как составную часть, в Конституцию Российской Федерации. Федеративный договор не имеет названия "Основной закон". Государство же подчиняется Основному закону, а не Договору, который является вторичным по отношению к Конституции. В нашей конституционно-договорной федерации есть Конституция, затем Федеративный договор и, наконец, дополнительные двусторонние договоры РФ с ее частями. Федеральная Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору.

Совершенно закономерным, отвечающим реальности, является положение статьи 2 проекта, гласящей, что народ Республики Тува составляют граждане республики Тува всех национальностей. Это положение снимает возможные напряженности, ненужные и вредные для общего дела благополучного развития.

Следует отнестись со всей внимательностью к положениям статьи 5 проекта Конституции Тувы о гражданстве. Надо бы четко определить соотношение федерального гражданства и гражданства республики. Ведь гражданство Республики Тува не может устанавливаться вне связи с общероссийским гражданством. Если в первой же статье говорится, что Республика Тува входит в Российскую Федерацию, по-видимому, целесообразно отразить моменты, связанные с федеральным гражданством. Мы предложили бы такую формулу - "все граждане Республики Тува, постоянно проживающие на территории Республики Тува, являются одновременно гражданами Российской Федерации". И она снимет вопросы опять же о том, кого принимать в гражданство. Этот нам нравится - дадим гражданство республики, а этот нет, у него другой "пятый пункт". И здесь возможна дискриминация.

Принципиальна статья проекта "о верховенстве Конституции Тувы на своей территории". Можно было бы согласиться не с этой, а с предыдущей редакцией проекта. В статье члена ВС РФ от Тувы Ч.Д.Ондара в "Российской Газете" от 17.09.92 г., сказано, что не только Конституция и законы Республики Тува обладают верховенством на территории республики, но Конституция Российской Федерации, ее законодательные акты, принятые в соответствии с полномочиями делегированными России Республикой Тува, обладают высшей юридической силой на территории республики. Хорошо писал депутат Ондар, но ничего похожего нет в том проекте, который представлен на рассмотрение ВС Тувы. На каком-то этапе статья 8 претерпела негативные искажения. Статья стала очень двусмысленной, вошла в противоречие с нормой о вхождении в РФ. Совершенно не упоминается о том, что федеральные законы также имеют верховенство в пределах полномочий Российской Федерации.

Конституция - сложный документ, однако, надо прилагать все усилия, чтобы избегать в ней двусмысленности. Так формулировка статьи 9 проекта о том, что хозяйственная деятельность Тувы обеспечивается ее взаимодействием с экономикой Российской Федерации и зарубежных стран, позволяет предположить, что Российская Федерация чуть ли не что-то отдельное от территории Республики Тува. Ничего не сказано в 10-ой и 12-ой статьях о разграничении государственной собственности на федеральную и республиканскую. А это разграничение есть. Статус природных ресурсов, имеющих общефедеральное значение, определяется Федерацией также по согласованию с республикой. Не может считаться абсолютно все, находящееся на территории республики, ее собственностью. Такой подход исключал бы возможность наличия на территории Республики Тува и других входящих в Российскую Федерацию республик, федеральной собственности, собственности других составных частей Федерации, собственности общественных объединений, негосударственных предприятий, собственности граждан, общей собственности. "Собственность республики" - некорректная формулировка. В Федеративном договоре записали такую формулировку: "достояние (собственность) республик". Эти неправовые скобочки появились в ночь перед подписанием Федеративного договора.

Есть что совершенствовать в разделе, посвященном форме правления в республике. В той же статье члена Конституционной комиссии Ондара написано о том, что "более, чем 45-летний опыт Советской власти в Туве фактически основывался на том, что тувинский народ издревле решал свои основные вопросы вместе, сообща на хуралах. И в этом плане система Советов вполне подошла нашей республике. Поставить на ней крест, значит, совершить глубочайшую ошибку. Но речь идет о наполнении хуральной системы содержанием адекватным ее назначению". Можно согласиться с этим тезисом, но по проекту Конституции иной раз просматривается, что все-таки от советской к хуральной системе перейти удалось не во всем. Действительно, в 4-ой статье проекта определено, что основой осуществления государственной власти в Республике Тува является принятый мировой цивилизацией принцип разделения властей. Здесь указано, кому в Республике принадлежит законодательная, исполнительная и судебная власти: Верховному Хуралу, Правительству и судам. Формулируя эту статью, в последующих статьях проекта следует учитывать, что в соответствии со статьей 85 действующей Конституции Российской Федерации местные Советы народных депутатов входят не в систему органов государственной власти, а в систему местного самоуправления. Исходя из проекта тувинской Конституции, в Республике Тува к местному самоуправлению будут относиться Хуралы и администрация в кожууне, городе, поселке, сумоне и арбане. Однако, представляется, что полномочия Президента могли бы быть усилены, потому что Президент избирается народом Республики Тува, а не Верховным Советом. Это сильный Президент, самостоятельная ветвь власти и источник многих направлений политики. Кроме того, в статье 81 проекта написано: "Президент входит в состав правительства". Значит, не будет премьер-министра. В статье 63 пункт 7, можно было бы записать, что Президент сначала назначает министров, а затем получает согласие Верховного Совета. Можно дать возможность Президенту выходить для согласования в Верховный Совет с инициативой проведения референдума. Подобную поправку предложил недавно Президент РФ.

Верховному Совету по тувинскому проекту даны полномочия утверждать все соглашения и договоры, подписанные Президентом. Это снижает роль Президента. Можно ратифицировать международные, межгосударственные, межреспубликанские договоры, но межправительственные соглашения не нуждаются в ратификации. Президент возглавляет это правительство, и он может заключать частные соглашения межправительственного характера. В общем, в некоторых фрагментах проекта прослеживаются противоречия между высоким статусом избранного народом Президента и главы правительства и недостаточными его полномочиями.

В статьях о полномочиях правительства ничего не сказано о том, что правительство является частью исполнительной власти всей Российской Федерации. Можно привести пример: Указ Президента РФ от 2 сентября по Туве. Республика Тува не вносила протестов против этого Указа. Существует множество сфер взаимодействия правительства Тувы с федеральными министерствами. Но коли правительство Тувы по новой Конституции совершенно никак не будет привязано к правительству РФ, тогда и данные Указы как бы теряют некоторую правовую осмысленность. Было бы полезно также добавить в статью 83 проекта, положение о том, что правительство Тувы действует на основе и во исполнение также и постановлений и распоряжений Совета Министров Российской Федерации. У нас единство исполнительной власти. Иначе неразумным будет перераспределение федеральных бюджетных доходов. Российская Федерация может очень много сделать для развития в Туве собственной промышленности, собственной переработки, для того, чтобы Тува стала действительно самостоятельным участником Федерации. Реальная конституция, которая вытекает из практики не будет соответствовать написанной, а написанная не будет отражать реалии. А это мы уже имели много лет.

Следует также отметить наличие в проекте статьи 15 - о частной собственности. Может быть, перечисление объектов собственности в ней является слишком подробным, однако главное - что она не дает исчерпывающего перечня этих объектов и по существу содержит только одно оправданное ограничение - прямой запрет закона на нахождение в собственности четко перечисленных в этом законе объектов.

Одним из новшеств проектов конституций российских республик стали статьи о внешних экономических связях. Не является исключением в этом отношении и проект Конституции Республики Тува. Хотелось бы только заметить, что статью 17 проекта следовало бы привести в более четкое соответствие с нормами действующей Конституции Российской Федерации о внешнеэкономических связях республик в ее составе.

Интересны и заслуживают поддержки статьи проекта об охране памятников истории и культуры, о национальной культуре, о религиозных объединениях. В частности, нам кажется заслуживающим внимания указание в статье 25 проекта на то, что государство взаимодействует с религиозными объединениями в решении именно гуманитарных задач. Разумеется, это никак не колеблет правильность записанного здесь же принципа отделения религиозных объединений от государства.

Последний вопрос: как урегулировать взаимоотношения в случае противоречия между Республикой Тува и Российской Федерацией? В статье 77 сказано, что Президент Тувы может обращаться в Конституционный суд республики с просьбой дать заключение о соответствии нормам тувинской конституции актов Российской Федерации, если они затрагивают "законные интересы" Республики Тува. Это положение необходимо точнее сформулировать: если какие-то акты нарушают закрепленное разграничение полномочий и затрагивают конституционно закрепленные права республики Тува.

В целом, проект Конституции Республики Тува (текст от 22 марта 1992 года) является достаточно проработанным документом, но предстоит внимательно отнестись к тем поправкам, которые вытекают не из чьих-то вкусов, а из норм действующей Конституции Российской Федерации, норм Федеративного договора, требований федерального законодательства и самой жизни.

материалы бюллетеня Конституционной комиссии РФ «КОНСТИТУЦИОННЫЙ ВЕСТНИК» №14, декабрь 1992 года

Рубрика «ТАТАРСТАН: ЧТО ДАЛЬШЕ?»

-----------------------------------------------------------------------------------------

ТАТАРСТАН: ЧТО ДАЛЬШЕ?

-----------------------------------------------------------------------------------------

(c) В.Михайлов, н.д. Республики Татарстан И.Султанов, н.д. Республики Татарстан А.Новиков, политолог

Татарстан. Референдум. Национальное согласие.

"Примеры франко-канадцев, басков в Испании, шотландцев, ирландцев в Великобритании, валлонов в Бельгии, не говоря уже о сикхских в Индии и тамильских в Шри Ланка сепаратистах, часто приводятся в качестве аргумента о неодолимости стремления народов к национальному самоопределению. Но это скорее обратные свидетельства: из трех тысяч народов Земли те немногие, а вернее, часть их лидеров и активистов сепаратистских движений, которые пытаются осуществить вариант политического отделения десятилетиями, а иногда и столетиями, этой цели, как правило, не достигают - ни через войну, ни через демократические процедуры. И главная тому причина - неспособность мобилизовать вокруг своей программы большинство соплеменников, которые предпочитают совместную жизнь и отстаивание своих интересов в более крупных многоэтнических образованиях." (Валерий Тишков, "Независимая Газета", 7.02.92).

Сепаратистское движение в Татарстане. Станет ли оно в короткий ряд, приведенный выше, или Татарстан станет одним из многих примеров добрососедского и дружеского взаимопонимания и совместной жизни разных народов?

Насколько глубоки в нашей республике противоречия между властью и оппозицией, существует ли, не будем говорить громко - трещина, а различное, противоречивое понимание общественных процессов разными этническими группами населения?

Наметим хотя бы некоторые подходы к ответу на этот сложный вопрос.

Нация и национальный - что это такое ?

Термином "нация", в международном праве принято обозначать сообщество граждан, составляющих данное государство. Именно такие государства-нации образуют мировое сообщество государств, в том числе Организацию Объединенных Наций. Именно в этом смысле применяется в мировой практике слово "национальный".

В официальном справочнике, выпущенном ООН дается определение "Организация Объединенных Наций это международная организация государств, основанная после Второй Мировой Войны для безопасности, развития, социального прогресса и лучших стандартов жизни в условиях большей свободы, развития дружеских отношений между нациями и достижения международного сотрудничества".

Термин "национальные интересы" в конституции Испании означает интересы государства Испания, народ которого состоит из разных этнических групп - испанцев, каталонцев, галисийцев, басков.

В конституции Франции слова "национальный суверенитет принадлежит народу" вне всякого сомнения относятся ко всему многонациональному народу Республики Франция, а не только этническим французам, которые составляют только 82 % населения, что, кстати, равно доле русских в Российской Федерации.

Еще меньшую часть населения составляют англичане в Великобритании - 77%, голландцы в Нидерландах - 80%, испанцы в Испании - 71%. Там имеются национальные меньшинства с большим относительным весом, чем татары в Российской Федерации, и все они уже сотни лет считают целесообразным развитие своей этнической группы в рамках государственности этих стран.

В 1991 году, когда разделился Союз ССР, не произошло самоопределение украинцев, литовцев, белорусов, казахов,... а образовались государства-нации с многоэтническим составом населения. Многие лидеры, в первую очередь Н.Назарбаев, быстро поняли невозможность создания государственности только для одного этноса.

Успешное строительство государственности вновь создающихся образований возможно лишь путем интеграции интересов разных социальных и этнических групп, путем создания такого сплава разных народностей, который с полным правом можно было бы назвать благородным - он и прочен, он и долговечен, он не подвергается разрушающим воздействиям. (В отличие от хрупких и неустойчивых сплавов, которые получаются, когда атомы металлов не "сотрудничают" друг с другом в кристаллической решетке).

Национальные движения Татарстана

Однако, такая интеграция интересов не является целью действующих в настоящее время в Татарстане национальных движений. Это ясно хотя бы из их программ, заявлений, других документов. Для примера можно взять два обращения, опубликованных после референдума. Одно из них адресовано гражданам, Верховному Совету и Президенту Республики Татарстан, другое, озаглавленное "О признании государственной независимости Татарстана", - к народам, нациям и парламентам мира. Оба документа подписаны движениями "Суверенитет", ВТОЦ и "Азатлык", партией Иттифак, республиканской партией Татарстана и обществом им. Марджани.

В первом из них говорится, в частности: "Татарстан путем всенародного голосования окончательно подтвердил свою государственную независимость со всеми вытекающими отсюда последствиями". И далее "...для внесения полной ясности в отношения Татарстана с Россией Верховный Совет нашей республики должен принять специальное постановление, что Татарстан не находится в составе какой-либо федерации".

Во втором обращении: "Мы обращаемся к народам, нациям и парламентам мира в целях развития цивилизованных отношений и во имя торжества справедливости признать государственный суверенитет - независимость республики Татарстан и содействовать принятию полноправным членом в Организацию Объединенных Наций".

Эти слова противоречат не только решениям властей РФ, но и решениям ВС самого Татарстана. Но еще важнее, что перечисленные выше движения и партии не имеют поддержки среди русских и другого нетатарского населения Татарстана и пользуются только ограниченной поддержкой татар. Этот факт в совокупности со смыслом их заявлений говорит о намерении построить государство выражающее интересы лишь части одной этнической группы населения.

Официальная позиция властей

Другой характер носят заявления и выступления руководителей республики, в частности Президента РТ М.Шаймиева.

17 августа 1991 г.: "И я, и все руководители республики неоднократно и твердо заявляли - суверенитет не должен иметь национальной окраски". Вопрос: "Каким важным для президента РТ качеством вы обладаете?" Ответ: "Интернационализмом. В многонациональном Татарстане Президент не может, не имеет права не быть интернационалистом".

Декабрь 1991 г.: "... наше решение политических вопросов позволяет сохранить стабильность во взаимоотношениях между народами нашей многонациональной республики".

3 февраля 1992 г.: "Я не могу согласиться с мнением, что права русских в республике ущемляются. Нет конкретных фактов, есть только разговоры".

23 марта 1992 г.: "Главный итог референдума - ... люди вышли из него, сохранив ту традиционную дружбу многонационального народа нашей республики. Сегодня люди могут смотреть другу в глаза открыто и сказать: мы этот этап испытания на дружбу в многонациональной республике Татарстан с честью выдержали".

Такого рода цитирование легко могло бы быть продолжено. Все высшие руководители республики в каждом достаточно значительном выступлении обязательно подтверждают свою приверженность развитию глубоких традиций подлинной дружбы и братства русского и татарского народов.

20 мая 1992 г. на сессии ВС Татарстана Председатель ВС Ф.Мухаметшин сначала высказал как бы сомнение: "С одной стороны, пытаются преподнести итоги референдума таким образом, что на результаты референдума определяющее влияние оказала национальная принадлежность голосовавших. А раз так, то их нельзя признать в качестве окончательных и имеющих юридическую силу". И тут же его отмел: "Реальность такова: и среди татар были те, кто голосовал "Нет", и среди русских, кто сказал "Да", так же и среди представителей других национальностей. Главное достижение референдума состоит в том, что его результаты будут способствовать дальнейшей стабилизации ситуации в Татарстане, снятию напряженности и недоверия, которые возникли накануне голосования между людьми разных национальностей".

Наряду с заверениями в дружбе народов, официальные власти республики настойчиво и последовательно внедряют впечатление о якобы едином стремлении всех народов Татарстана к суверенитету и независимости. Есть основания полагать, что не только политики, но и демократическая общественность России в значительной мере сбиты этим с толку.

В частности, на руку этому играет позиция некоторых деятелей "Дeмроссии" по вопросу о праве наций на самоопределение, о горизонтальном совместном договоре между субъектами будущего сообщества, конфедерации или федерации, которые будут образованы на месте СССР. Принятая более двух лет назад, она явно не учитывает сильный эффект посткоммунистического сепаратизма, или взирает на него с неоправданным высокомерием.

Но, несмотря на многократные официальные подтверждения стабильности и дружбы, ситуация в Татарстане все больше привлекает к себе пристальное внимание не только в России, но и во всем мире.

Оппозиция

Надо сказать, что в Татарстане существует и другая, противоположная точка зрения, которая, на наш взгляд, намного точнее описывает ситуацию в республике. Депутатские группы "Народовластие" и "Согласие" ВС Татарстана, движение "Граждане Российской Федерации", новые демократические партии неоднократно высказывали крайнюю озабоченность усилением деятельности экстремистских, националистически настроенных партий, комитетов и движений, использующих методы политического давления, несовместимые с правом, с конституциями Татарстана и Российской Федерации. Возможно укрепление альянса между этими националистическими движениями и властями республики. В связи с этим представители оппозиции протестовали против монополизации в республике средств массовой информации.

Озабоченности усилением экстремизма власти республики не разделяют, что видно хотя бы из приведенных здесь высказываний Президента РТ и Председателя ВС РТ. Наличие вышеупомянутого альянса категорически отрицается. Прокуратура и правоохранительные органы республики занимают такую позицию между властью республики и властью федерации, которую никак нельзя назвать принципиальной, и которая может только "смазать" диагноз и отдалить излечение.

Тем временем на политическую повестку дня реально выходит противостояние двух крyпнейших народов Татарстана - татар и русских. Это показали социологическое исследование "Русские в республикaх" (ВЦИОМ. октябрь 1991) и декабрьское 1991 г. проведенное ВЦИОМ по инициативе группы "Народовластие" (В. Михайлов, "Языком цифр", Казанские Ведомости, 29.04.92).

Выводы

Данные многочисленных социологических исследований говорят, что политика, проводимая властями в отношении государственного суверенитета республики, получает значительную поддержку (до 90%) татарского населения. Вместе с этим наблюдается несогласие с такой политикой, выражаемое также величиной около 90%, среди русского населения и населения других этнических групп. Смягчить столь разительную разницу не смогло и принятие в последний момент перед референдумом постановления ВС "О разъяснении вопроса референдума" и активная пропагандистская кампания под лозунгом "Мы не нарушаем целостности Российской Федерации".

Верховный Совет РТ принял 22 мая Постановление "О мерах по реализации государственного суверенитета РТ, вытекающих из итогов референдума о статусе РТ", в котором игнорируется разъясняющее постановление ВС от 16.03.92, ни словом не упоминается не только о решениях Конституционного Суда и Верховного Совета Российской Федерации, но и о самой Российской Федерации и отношениях с ней.

Такие решения, о которых заранее известно, что они не поддерживаются нетатарской частью населения РТ, могут только усилить поляризацию мнений разных национальностей, уменьшить и без того крайне низкое (10-15%) доверие к национальной политике властей среди нетатарской части населения.

(c) Ю.Решетов,

н.д. Республики Татарстан, доктор юридических наук

Государственность Татарстана: состояние и перспективы

На нынешней государственности Татарстана сказывается весь комплекс проблем, накопленный в условиях тоталитарного политического режима, господства официальной советской идеологии. Особенно сильно деформируют государственную жизнь Татарстана следующие идеологические догмы и мифы: понимание нации как этносоциального организма, этнической общности и забвение мирового политического языка, признанных теорий, согласно которым нация - это прежде всего согражданство, социальное сообщество граждан соответствующего государства; постулат о том, что демократическое государственное устройство связано с обеспечением права наций на самоопределение, на свободный выбор ими форм своей государственности; вывод о неизбежной постановке каждым народом на определенном этапе развития вопроса о своей государственной самостоятельности; утверждение, в соответствии с которым действенная федерация предстает как государственно-правовая форма решения национального вопроса и в состав которой входят только национальные государства и национально-государственные образования, а географические районы или административно-территориальные единицы субъектами федерации быть не могут. Поэтому абсолютно отвергается сама мысль о равных статусах государственных и административных образований Российской Федерации, о кардинальном изменении полномочий регионов, предоставлении им равных с национальными республиками прав. Высказывается пожелание видеть Российскую Федерацию "ассиметричной, без унылого шагания народов в ногу".

На практике это означает попытку реализовать принцип этнонационального самоопределения.

Об этом убедительно свидетельствуют: организация и деятельность Милли Меджлиса; попытки ввести в республике в качестве государственного один - татарский язык; программные установки и заявления лидеров национальных движений и партий о развитии и функционировании государственности Татарстана прежде всего в интересах татар, о стремлении восстановить историческую справедливость - добиться полной независимости Республики Татарстан, единственного государства для татарского народа; о выходе Татарстана из-под российского "зонтика" и др.

Одновременно подпитывается мысль о том, что наполнение суверенитета Татарстана реальным содержанием означает проведение им независимой внутренней и внешней государственной политики, установление с Россией равноправных, межгосударственных отношений, функционирование Татарстана как государства, обладающего не частичной, а полной международной правосубъектностью.

Утверждается также, что это единственный, соответствующий объективному ходу истории, путь выхода Татарстана из кризиса и спасения его народа.

В чем ошибочность, даже порочность такого подхода? Да прежде всего в его безальтернативности, фатальной предопределенности. Весьма примечательно, что его сторонники не проявляют готовности к диалогу по поводу состояния и перспектив государственности Татарстана, не отказываются от монополии на истину. Как и раньше, они стимулируют не свободу мышления, а свободу разделения мономнения, утверждают единомыслие. Но ведь когда одинаково мыслят все, значит не мыслит никто.

Таким образом, вольно или невольно оправдывается этнический сепаратизм, Российской Федерации готовится беспокойное будущее.

Некоторые политики не прочь даже разделить народы, генетически сросшиеся в тысячах смешанных семей на протяжении многих поколений, призывают пожертвовать собой ради создания независимого этнонационального государства. Конечно, идею самопожертвования нельзя сбрасывать с политических счетов. Ибо она являлась одной из самых притягательных идей, верно служивших советской тоталитарной системе.

Совершенно ясно, что политика Татарстана должна надежно обеспечивать гражданское и межэтническое согласие. Политические же акции, направленные на выход Республики Татарстан из Российской Федерации, не ведут к сплочению людей, не получают принципиального одобрения со стороны большинства населения республики. В самом деле, возьмем хотя бы результаты республиканского опроса общественного мнения, подготовленного и проведенного сектором социологических исследований Верховного Совета Республики Татарстан с 5 по 17 июня 1992 года. Социологическое исследование показало следующее. Большинство опрошенных (64,5%) полагают, что свой суверенитет республика должна реализовать в рамках Российской Федерации.

Развитие же государственного суверенитета Татарстана вне состава России поддержало только 22,1% от общего числа опрошенных.

Верховному Совету РТ следовало, вероятно, считаться с этим. Но не тут-то было. Верх одерживают желания политиков, допускающих возможность удовлетворения своих амбиций лишь в рамках этнократического государственного образования, вырванного из ткани Российской Федерации.

На последней сессии Верховного Совета Республики Татарстан они предприняли решительную попытку закрепить конституционно линию на государственное обособление Республики Татарстан от Российской Федерации. Что тут еще можно сказать? Данная политическая акция расходится с собственными решениями Верховного Совета Республики Татарстан. Так, 16 марта 1992 года им было принято постановление "О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года". Во втором пункте этого постановления сказанно, что вопросы государственного обособления Республики Татарстан от Российской Федерации, изменения ее территориальной целостности и границ предметом проводимого референдума не являются. Тем не менее убедительного "Да" во время референдума не получилось. Посмотрим на его итоги хотя бы по Казани. Столица разбивается ныне при выборах народных депутатов РТ (как и на референдум) на 76 округов. Так вот, в 50-ти округах избиратели сказали 21 марта "нет". Значит, столица, как и некоторые другие города республики, однозначно против выхода Татарстана из Российской Федерации.

Новую Конституцию Республики Татарстан нельзя признать безупречной не только с юридической, но и с политической, точки зрения. Почему?

Как известно, жизненность Конституции тесно связана с ее стабильностью. Но о какой надежности и стабильности названной Конституции можно говорить если в ней не соблюден баланс интересов основных социально-политических сил Татарстана? В Конституции Республики Татарстан нет четких, понятных всем статей, касающихся взаимоотношений Республики Татарстан и Российской Федерации. Действительно, весьма неоднозначно можно толковать конституционные положения о Республике Татарстан как государстве, ассоциированном с Российской Федерацией, о верховенстве законов Республики Татарстан, о гражданстве. Из них уже делаются далеко идущие выводы. Так, отмечается, например, что в соответствии с новым статусом Татарстан рассчитывает заключить с Российской Федерацией не просто договор о разграничении полномочий между органами власти, а государственный договор, акт о взаимном делегировании государственных полномочий, который способен обеспечить реальный суверенитет Татарстана.

К тому же, республика сохранит возможность одностороннего отзыва любого переданного полномочия.

Трудно принять и широко используемую в высших эшелонах власти Татарстана концепцию "эффективного гражданства", которая означает, что в условиях двугражданства физическое лицо подчинено законам и органам государства по месту своего проживания. Говоря яснее, это означает, что законы и другие акты России будут непосредственно распространяться на граждан республики лишь в тех случаях, когда это сочтет нужным ВС Татарстана. Все это едва ли прибавляет стабильности во взаимоотношениях Российской Федерации и Республики Татарстан. Тем более, что переговоры делегации Российской Федерации с делегацией Республики Татарстан еще не завершены.

Нельзя не сказать и о следующем. Правового состояния государственности нельзя достичь с помощью действий, расходящихся с требованиями существующих правовых норм. Сторонники выхода Татарстана из России утверждают, например, что "Республика Татарстан - принципиально новое государство и в Основном Законе России это обстоятельство еще не отражено. А поскольку право по своей сущности консервативно, то и рождение нового явления нередко ведет к юридическому "прорыву". И в качестве самого неотразимого аргумента предлагается вопрос: "Разве советское право, рожденное революцией, в том числе и Конституция РСФСР 1918 года соответствовали законодательству дореволюционной России?"

Но это еще не все. В ходе прохождения проекта Основного Закона Татарстана через Верховный Совет нарушались нормы действующей Конституции Республики Татарстан. Так, нельзя согласиться с утверждением руководителей нашей республики, что 21 мая 1992 года Конституция была принята в первом чтении. Ведь за нее тогда проголосовали всего 146 депутатов, - то есть простое, а не квалифицированное большинство депутатского корпуса, насчитывающего 250 человек. Да и в голосовании принимало участие только 165 депутатов, т.е. сессия была не правомочна. Необходимый кворум отсутствовал.

А разве не свидетельствует о нарушении Регламента Верховного Совета республики следующий факт. В ходе сессии Верховного Совета представленный для рассмотрения проект Конституции претерпел немало изменений. Текста же Конституции с учетом принятых поправок я даже и сейчас не имею. А ведь депутаты должны были ознакомиться с окончательным, причем тщательно отредактированным текстом Конституции до голосования по вопросу принятия ее в целом. Но этой возможности депутаты были лишены.

Россия - это не только соответствующие государственно-властные структуры и люди, их воплощающие. Россия - страна с богатейшей историей, с природными богатствами, с соответствующим менталитетом и прочными духовными связями. Это - данность, имеющая непреходящее значение.

(c) В.Кикоть, эксперт Конституционной комиссии РФ кандидат юридических наук,

О.Румянцев, Ответственный секретарь Конституционной комиссии РФ

О новой Конституции Республики Татарстан

Правовой анализ показывает, что проект новой Конституции Республики Татарстан по целому ряду своих положений противоречит как нормам действующей Конституции Российской Федерации, так и основным положениям проекта новой Конституции РФ, одобренным в основном Съездом, ВС РФ, Конституционной комиссией РФ. Отметим основные черты указанного проекта.

1. Происходит юридическое оформление государственного обособления Татарии от Федерации. Полностью умалчивается вопрос конституционной взаимосвязи РФ и Татарии, хотя последняя согласно статье 71 нашего Основного Закона состоит в РФ.

О том, что линия на "постепенное" отделение РТ от РФ продолжается, говорит отсутствие прямых указаний в тексте Конституции РТ на то, что РТ является субъектом (членом) РФ, на действие Конституции РФ на территории РТ и т.п., а также отклонение внесенных парламентскими группами предложений, которые прямо говорили о "сохранении государственного единения с РФ" (группа "Татарстан") или об осуществлении государственного суверенитета РТ "без государственного обособления от РФ и изменения ее территориальной целостности и границ" (группа "Согласие").

2. Через ключевые статьи новой Конституции проведена идея государственной независимости РТ. Так, ст.1, закрепляя статус РТ, умалчивает об РФ, а в ст. 64 говорится, что РТ "самостоятельно и независимо" определяет свой государственно-правовой статус, а законы РТ обладают верховенством на всей ее территории. В преамбуле сказано, что Конституция РТ принимается в соответствии с результатами референдума о государственном статусе РТ. Таким образом, преамбула, ст. 1, 64 противоречат ч. 3 статьи 70 Конституции РФ, которая определяет референдум лишь как первый шаг в изменении статуса республики в составе РФ. Второй шаг - решение Съезда народных депутатов РФ.

Даже если бы референдум был признан конституционным, то согласно ч. 3 статьи 70 федеральной Конституции для изменения конституционно-правового статуса республик нужно не только волеизъявление большинства избирателей в них, но и утверждение этого специальным решением Съезда народных депутатов РФ. Последнего сделано не было.

3. Ряд положений Закона Республики Татарстан "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РТ" был признан Конституционным судом РФ конституционным условно - т.е. конституционными лишь в сочетании со статьями 4 и 53 прежней Конституции РТ, говорившими о том, что РТ состоит в РФ. Отсутствие таких статей в новой Конституции РФ лишает конституционности эти и некоторые другие положения законодательства РТ.

4. Руководство и большинство ВС РТ узурпируют народный суверенитет, нарушая статью 1 Конституции Татарстана, ссылаясь на итоги референдума, проведенного в РТ 16 марта с.г. и подталкивая к обособлению РТ от РФ. В частности, сама преамбула гласит, что Конституция РТ принимается в соответствии с результатами референдума о государственном статусе РТ.

Это абсолютно неправомерно, ибо:

Во-первых, документы татарского референдума не были признаны в качестве законных. Постановление Конституционного суда РФ от 13 марта 1992 г. признало неконституционными ряд положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, Закона РТ об изменениях Конституции Татарстана, Закона РТ о референдуме Татарстана, Постановление ВС РТ о проведении референдума РТ по вопросу о государственном статусе РТ. Не соответствующим Конституции РФ было признано одностороннее изменение национально-государственного устройства Российской Федерации. Постановление Конституционного суда РФ является окончательным.

Во-вторых, было несколько публичных заявлений Президента РТ М.Шаймиева, которые позволили части про-российски настроенного населения также проголосовать за формулировку референдума.

В-третьих, сторонники государственного обособления не имеют поддержки населения: согласно результатам опроса, проведенного социологической службой ВС РТ осенью 1992 г., 64% населения РТ - за сохранение Татарстана в составе РФ и лишь 22% - за выход из РФ.

В-четвертых, международные документы, признавая право на самоопределение, подчеркивают недопустимость использования ссылок на этот принцип для подрыва единства государства и подрыва национального (т.е. общероссийского) единства.

5. Но и сам текст Конституции противоречит своей же преамбуле. За два дня до референдума ВС РТ принял постановление о разъяснении формулировки вопроса референдума РТ, назначенного на 21.3.92. В нем ясно записано (п.2): "вопросы государственного обособления РТ от РФ, изменения ее территориальной целостности и границ предметом проводимого референдума не являются".

Весь же текст основной части Конституции как раз и противоречит тому постановлению Верховного Совета РТ.

6. В ст.23 Конституции РТ о вопросах гражданства включено положение (часть 2-ая) о том, что граждане РТ обладают гражданством РФ, причем содержавшиеся в проекте слова "по своему желанию" из текста исключены вопреки мнению министра юстиции РТ о том, что "не надо нам принудительно навязывать чужое гражданство"; таким образом, все граждане РТ независимо от их желания являются гражданами РФ. Однако сохраняется двусмысленность текста части 3-ей статьи 23 принятой Конституции РТ, в которой вслед за упомянутой выше частью 2-й и, в явном противоречии с ней, говорится о том, что граждане РТ могут иметь гражданство иных государств, условия которого определяются договорами РТ с другими государствами, и, что граждане РТ могут отказаться от двойного гражданства. Это может быть истолковано в том смысле, что действие части 3-й ст. 23-й распространяется и на часть 2-ю, т.е. на российское гражданство граждан РТ, что позволяет свести на нет положительное значение части 2-й ст. 23-й.

Ссылки на то, что это будет позже разъяснено в других актах РТ прямо нарушают положения Конституции РФ, согласно которым гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ, регулирование и защита которого относятся исключительно к ведению федеральных органов государственной власти.

7. В статье 66 новой Конституции Татарстана под давлением общественности РТ и РФ, а также высших федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти Верховный Совет РТ пошел на ряд формальных тактических уступок единству РФ. Хотя проект Конституции РТ, представленный на рассмотрение Верховного Совета РТ, действительно не упоминал о том, что РТ состоит в РФ, Верховный Совет РТ все же внес в принятый им проект Конституции РТ ряд положений, прямо или косвенно, в той или иной степени и форме указывающий на государственно-правовую связь РТ с РФ. В статью 66 было включено положение о том, что РТ ассоциирована с РФ.

Однако, отсутствие в ст. 66 прямых указаний на необходимые важнейшие положения того Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения, который должен служить основой ассоциации РТ с РФ, дает властям РТ возможность выдвигать явно неприемлемые для РФ условия, срывая заключение договора и тем самым - ассоциацию РТ с РФ, возлагая вину за срыв ассоциации на РФ.

Это фактически переводит отношения между Татарией и Россией на международно-правовую основу и квалифицирует РТ как государство, находящееся вне Российской Федерации.

По статье 66 наиболее приемлем был бы вариант: "РТ строит свои отношения с РФ на основе Конституции РФ, Конституции РТ и Договора об участии в РФ, определяющего взаимное делегирование полномочий, разграничение предметов ведения и являющегося составной частью Конституции РТ". Этот вариант вносит 4 изменения: 1/ о конституционной и договорной основе отношений; 2/ о том, что договор закрепляет участие в РФ; 3/ что это не межгосударственный договор, а договор части и целого о разграничении компетенций; 4/ что Договор РФ и РТ становится частью Конституции РТ.

Максимум, на что соглашалось руководство Татарстана на переговорах - это на формулу "ассоциированного членства РТ в РФ". Такой подход нуждается в очень аккуратном отношении, ибо все зависит от того, что мы вкладываем в эту категорию - особые отношения в рамках ассиметричной федерации, конфедеративные отношения или же своего рода "союз" между РФ и РТ.

Внимательное отношение к "ассоциированному членству" может быть лишь при соблюдении ряда условий:

Во-первых, необходима законодательная инициатива РТ на Съезд народных депутатов РФ с предложением внести изменения в ст.71 Конституции РФ, записав, что Татарстан состоит в РФ в качестве государства, ассоциированного на основе Договора о делегировании полномочий.

Во-вторых, данное изменение подтверждает, что: а) РТ, подав законодательную инициативу, подтвердит свой статус как субъекта РФ; б) Конституции РФ и РТ сохранят значение основы отношений РФ и РТ, входящей в РФ; в) Съезд закрепит изменение статуса РТ не на основе факта и формулировки признанного КС РФ неконституционным референдума, а на основе законодательной инициативы Республики Татарстан.

В-третьих, мы можем согласиться с "ассоциированным членством" только после подписания Договора РФ и РТ, в котором станет видно - слова это, или путь к сохранению единого правового пространства в РФ. Этот Договор должен стать неотъемлемой частью новой Конституции Татарстана.

8. В ст. 62 Конституции РТ закрепляется обязанность граждан РТ нести воинскую службу и защищать свое Отечество. Из контекста Конституции ясно, что РФ этим Отечеством для граждан РТ не является.

9. Главы 12, 14, 15 проекта закрепляют полную независимость органов исполнительной и судебной властей, правоохранительных органов РТ от соответствующих федеральных органов государственной власти, противоречат разделам VI и IX Конституции РФ.

Юридическое оформление отделения Республики Татарстан от Российской Федерации продолжается.

Народные депутаты Республики Татарстан

И.Султанов, В.Михайлов.

(c) Что скрывается за туманными формулировками (новая Конституция Республики Татарстан в оценке группы "Hародовластие" Верховного Совета Республики Татарстан)

В Республике Татарстан принята, но пока еще не введена в действие новая Конституция. Этот документ можно считать еще одним шагом в совершенно определенном направлении. В последнее время руководство Республики Татарстан неуклонно проводит жесткую линию на выход республики из Российской Федерации. Мы крайне обеспокоены этим, т.к. считаем, что выход Татарстана неизбежно повлечет усиление тенденций размежевания субъектов федерации и поставит под угрозу само ее существование.

Терпимое отношение властей РФ к таким процессам в Татарстане можно объяснить только отсутствием достоверной информации о действительном положении дел в республике, о степени адекватности позиции руководства республики интересам народа Татарстана.

Центристская позиция Президента, о которой он сам так часто говорит, определяется не тем, что он мудро ее находит, а тем, что он умело отодвигает крайнюю позицию, в направлении которой хочет сместиться сам.

Это прекрасно демонстрируют результаты социологических опросов и действия Президента. Организации националистического толка поддерживаются 1,3 - 2 процентами опрошенных по данным на июнь 1992 года. Эти же организации по официальным заявлениям и выступлениям на сессиях Верховного Совета Прокурора РТ, министра внутренних дел, Председателя КГБ, народных депутатов РТ неоднократно преступали Закон. Однако, со стороны Президента М.Шаймиева ничего реального предпринято не было, а без его санкции все структуры власти республики никогда ничего не предпринимали.

Осознав это, националистические организации стали действовать открыто: созданы параллельные структуры власти (миллимеджлис, назарият, национальная гвардия), в средствах массовой информации, особенно на татарском языке, разжигаются антироссийские настроения (что привело к значительному увеличению за два года разницы в позициях татарского и нетатарского населения), со всей России отзываются военнослужащие рядового состава, саботируется призыв в ряды Вооруженных Сил, организуется психологический прессинг депутатов во время обсуждения политических вопросов, шельмуются политики - сторонники федерализма и газеты, которые публикуют их статьи. Прекрасная управляемость этих процессов была продемонстрирована Президентом в день открытия Всемирного конгресса татар, когда порядок был наведен в течение двадцати минут.

Вторая опора Президента - Верховный Совет, пятая часть которого - главы администраций, назначенные им. Через Верховный Совет М.Шаймиев проводит все документы, нужные ему для решения вопросов с Россией: с нарушениями Регламента (без кворума, подчас без обсуждения) были приняты "Декларация о вхождении РТ в СНГ", Постановления ВС "О проведении выборов Президента РСФСР на территории Татарской ССР" (установившего, что выборы Президента РСФСР юридических последствий для Татарской ССР не имеют), "О разъяснении формулировки вопроса референдума РТ" (в котором утверждалось, что вопросом референдума государственное обособление РТ от РФ не является), "О переводе судов, органов юстиции и правоохранительных органов республики под юрисдикцию РТ", кроме того, трижды ставилась на голосование одна и та же формулировка М.Шаймиева статьи 66 проекта новой Конституции РТ (по которой РТ - суверенное государство, "ассоциированное" с РФ ), пока она не была принята.

Всякий раз при принятии основополагающих документов в республике используются туманные или неоднозначные формулировки, допускающие различные толкования. И всякий раз решения по этим вопросам принимаются под заверения Президента о том, что речь о выходе РТ из РФ не идет.

С позиции политика, преследующего вполне определенные цели, такие методы очень эффективны в плане достижения этих целей. Однако, они допустимы только в случае, если эти заверения выполняются и народ не окажется обманутым.

Действительно, можно ли доверять заверениям Президента М.Шаймиева, если, выступая два года назад перед принятием Декларации о суверенитете, он говорил о необходимости "участия в подготовке Союзного и Федеративного (РСФСР) договоров". Затем, в нарушение достигнутого на сессии соглашения вынес на голосование без права обсуждения формулировку " ...Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками ." А на согласительной комиссии по статье 66 в ноябре этого года без обиняков заявил: "Полностью независимое государство, как и подписание федеративного договора - это крайности , которые нужно сразу отбросить".

Можно ли доверять заверениям Президента, что вопросы государственного обособления РТ от РФ предметом референдума 21 марта не являются, если проект Конституции, написанный под его руководством (при полном лишении народных депутатов возможности повлиять на ход его подготовки) - это проект Конституции независимого государства?

Можно ли доверять заверениям Президента, что новые отношения с Россией на основе равноправного договора - это чаяния народа, если опрос проведенный социологической службой ВС РТ в июне 1992 г. показал, что за "суверенную республику в составе РФ" высказывается 64,5% опрошенных?

Теперь после принятия Конституции до введения ее в действие руководители республики делают все, чтобы убедить весь мир и свой народ в сохранении отношений с РФ. Если бы проект Конституции действительно это гарантировал, не было бы никакой необходимости в массированной обработке населения, в которой в настоящий момент задействованы все силы. Это делается в духе старого высказывания Президента: "Во всех средствах массовой информации суметь объяснить людям , что это их волеизъявление".

Аналогичная пропаганда велась и перед референдумом, когда народу доказывали, что "ДА" на вопрос референдума не означает выхода РТ из РФ.

Мы же утверждаем, что в проекте Конституции заложены все атрибуты независимого государства, в чем каждый может убедиться ознакомившись с ее содержанием:

-ст. 62 в неявном виде фиксирует возможность создания собственной армии;

- ст. 64 гарантирует верховенство законов РТ без всякого упоминания федеральных законов;

- ст. 65 дает возможность создания полномасштабных государственных границ " с другими государствами";

- ст. 67 фиксирует неограниченную международную правосубъектность Татарстана;

- ст. 152,160,162 полностью выводят суды и прокуратуру из федеральной системы;

- ст. 95,пункты 7,12 неявно вводят независимую банковскую систему.

По результатам социологических исследований официальных служб это соответствует позиции 20,1% опрошенных.

Следует также отметить, что проект договора, на основе которого Республика Татарстан "ассоциируется с Российской Федерацией" почти готов. Однако, уже название проекта этого документа указывает на то, что субъектами договора являются два отдельных государства, а не государственные органы республики и федерации. Это же относится к части 2 ст. 1 проекта договора в редакции РФ. Если же будет принята ст. 1 в редакции РТ, тогда Татарстан перестает быть частью Федерации и ст. 5 о федеральных полномочиях не имеет отношения к Татарстану.

Таким образом, дезинформация населения республики с помощью мощной пропагандистской машины об истинных намерениях pуководства, с одной стороны, и отсутствие должной реакции федeральных органов власти - с другой, привело к тому, что действия руководства РТ неадекватны интересам ни большинства населения Республики Татарстан, ни большинства населения Российской Федерации.

Выход из этой ситуации нам представляется возможным только при условии учета действительного мнения населения республики ( например, по результатам референдума с четким вопросом, не допускающим толкований ), а также при условии строжайшего соблюдения буквы Закона с обеих сторон.

Любые другие способы решения вопроса взаимоотношений РТ и РФ неизбежно приведут к правовым коллизиям, дестабилизации обстановки в регионе и федерации в целом.

(c) Т.Теребилина,

Ведущий специалист Юридического отдела Верховного Совета РФ

Новый Основной Закон Татарстана: несколько замечаний эксперта

Принятая Конституция Республики Татарстан является Конституцией суверенного государства, обладающего всей полнотой государственной власти на своей территории.

В соответствии со ст. 66 Конституции Республики Татарстан республика добровольно ограничивает свой суверенитет передачей Российской Федерации ряда важных полномочий на основании Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Однако, формулировка данной статьи не отражает реального характера государственно-правовых отношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Республика Татарстан не выходила из состава Российской Федерации, поэтому Россия и Тетерстан не могут быть "ассоциированными" по отношению друг к другу. Более приемлемым понятием может быть понятие "ассоциированного члена Российской Федерации", которое не ограничивает суверенитета Республики Татарстан, но и не нарушает суверенитета Российской Федерации и ее территориальной целостности. Поэтому при доработке Договора между Республикой Татарстан и Российской Федерацией о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий органов государственной власти в статью 1 данного Договора целесообразным было бы включить формулировку, предложенную Конституционной комиссией Российской Федерации (Румянцев О.Г.): "Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, являюлщееся ассоциированным членом Российской Федерации на основании Договора о взаимном делегировании предметов ведения и основании Договора о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий".

После подписания Договора основные его положения будут включены в содержание Конституций Российской Федерации и Республики Татарстан. Поэтому, в ряд статей Конституций Республики Татарстан и Российской Федерации необходимо будет внести изменения и дополнения в соответствии с данным Договором. В Российской Конституции это статья 71, в Конституции Республики Татарстан это статьи: 62, 64, 66.

Статья 62 Конституции Республики Татарстан определяет порядок прохождения воинской службы, в соответствии с проектом Договора (статья III п. 4) это отнесено к совместным полномочиям федеральных органов власти Российской Федерации и высших органов государственной власти Республики Татарстан. Следовательно в ст. 62 Конституции РТ должно быть прямо указано на закон Российской Федерации по данному вопросу или на договор с Российской Федерацией.

Государственно-правовые отношения между Республикой Татарстан и Российской Федерацией не являются международными отношениями, так как республика из состава Российской Федерации не выходила. Поэтому в статью 64 Конституции РТ необходимо будет внести изменения, исключив слово "международным" и сделав ссылку на Договор с Российской Федерацией.

Статью 66 Конституции Республики Татарстан и статью 71 Конституции Российской Федерации нужно будет привести в соответствие с формулировкой статьи 1 Договора после ее согласования и подписания Президентами.

Вопрос обеспечения прав и свобод человека и гражданина в соответствии с п. 1 ст. III проекта Договора отнесены к совместным полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации и высших органов государственной власти Республики Татарстан, статья 23 Конституции Республики Татарстан закрепляет гражданство Российской Федерации за гражданами Республики Татарстан, поэтому при подписании Договора необходимо оговорить механизм обеспечения законных интересов российских граждан, проживающих на территории Республики Тaтaрстан, распространив действие законов Российской Федерации, касающихся прав граждан, на граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан или же оформив данный вопрос отдельным протоколом.

Неожиданный ракурс.

Поздравление, направленное Президентом Азербайджана А.Эльчибеем Президенту Татарстана М.Шаймиеву, по случаю принятия новой Конституции Татарстана.

От редакции. Публикуя этот документ, мы хотели лишь еще раз обратить внимание на , скажем мягко, неоднозначность толкования статуса Татарстана в свете его нового Основного Закона.

"Многоуважаемый Президент!

С глубоким чувством и гордостью мы восприняли весть о принятии новой Конституции суверенной Республики Татарстан. Независимость и свобода - это историческая дань и завоевание героического татарского народа - одной из могущественных ветвей древнетюркского этноса. Наконец-то должна восторжествовать историческая справедливость, а ставший жертвой национального гнева и веками преследуемый татарский народ - добиться своего почетного права. В результате проведенной жесточайшей имперской политики общетюркское единство было расколото, а наши народы - оторваны от своих корней. Конец ХХ столетия знаменуется пробуждением и возрождением тюркского мира. Сегодня вместе с развалом советской империи наступил новый этап в истории наших народов - становление на путь необратимой борьбы за независимость и национальную свободу. Уверен, что возвращаясь к своим истокам, традициям, национальной государственности и духовному единству, а также с помощью Господа Бога мы добьемся Больших побед на этом пути. Надеюсь, что связи Азербайджана и Татарстана будут и дальше крепнуть..."

ИСПАНСКАЯ МОДЕЛЬ

-----------------------------------------------------------------------------------------

ИСПАНСКАЯ МОДЕЛЬ

-----------------------------------------------------------------------------------------

(c) В.Гладышев,

Второй секретарь

Посольства РФ в Испании

Конституционно-правовое решение вопроса

o национальных автономиях - опыт Испании

О переходе Испании от франкистского авторитарного режима к демократии писалось много и, прежде всего, самими испанцами. В последние год-два, однако, в публикациях на эту тему заметна новая особенность - процесс испанской демократизации рассматривается с учетом тех процессов, которые происходят в республиках исчезнувшего СССР и странах Восточной Европы.

Высказываясь именно в этом плане, наиболее известный сегодня испанский социолог Хуан Линс отметил, что одним из самых удачных моментов переходного периода в Испании был избранный способ решения национального вопроса. Высказывания Линса на эту тему достаточно интересны, чтобы привести их полностью: "Мы не сознавали тогда, какое решающее значение имела та форма, в которой мы решили этот вопрос (национальный) в Испании. Если бы в январе 1977 года было решено восстановить (автономные) статуты Каталонии и Страны Басков, мы бы оказались в той ситуации, в которой сейчас находятся эти страны (СССР и СФРЮ). Представьте себе, что могло бы случиться, если бы процесс создания конституции проходил уже после создания хотя бы некоторых региональных парламентов: регионы попытались бы закрепить в конституции свою модель Испании, и вряд ли этот процесс мог бы кончится добром. Именно это произошло в Югославии, где была осуществлена демократизация республик без предварительной демократической легитимизации центрального государства. То же самое произошло в Советском Союзе, где некоторые республики демократизировались раньше центра. К счастью, в Испании тема автономий была отложена до завершения процесса демократической легитимизации центральной власти и выработки конституции. Я осознал всю огромную важность такого решения по мере того, как наблюдал за процессами перехода к демократии в странах Восточной Европы" ("Claves, N 16, 1991).

Как же конкретно был решен вопрос о национальных автономиях в Испании?

Надо отметить, что испанская национальная ситуация в известной степени схожа с российской: имеется одна численно преобладающая национальность - кастильцы. Существует ряд т.н. "исторических регионов": Каталония, Страна Басков, Галисия - с преобладанием населения отличной от кастильцев национальности.

В период франкистской диктатуры национальный вопрос был силой заглушен: любые проявления национального самовыражения преследовались как антигосударственные действия, язык национальных меньшинств был поставлен вне закона и т.д. Естественно, национальный вопрос резко обострился после падения диктатуры, обусловив появление сильных центробежных тенденций.

Ведущие политические силы страны, придавая должное значение национальному вопросу, рассматривали его в органической связи с общим процессом демократических преобразований. С 1976 по 1978 годы в Испании были осуществлены глубокие реформы, направленные на демократизацию всего государства и, прежде всего, его центральных органов. С этой целью в стране были проведены референдум по закону о политической реформе, первые многопартийные парламентские выборы, выработана новая конституция, одобренная на референдуме в 1978 году.

Лишь после этого, с 1978 по 1981 г., происходит процесс автономизации и децентрализации власти, в котором центральные органы, легитимизированные демократическим путем и ставшие в результате этого символом новой Испании, естественно, занимают прочные позиции.

Общие принципы автономного устройства Испании были заложены в Конституции 1978 года. При этом, авторы конституции исходили из посылки неизбежности децентрализации власти как необходимой части процесса демократизации страны при безусловном сохранении единства Испании (при этом, опасность попыток отделения хотя бы некоторых "исторических регионов" осознавалась достаточно четко. В тексте испанского Основного закона предельный прагматизм (напр., в вопросах о разделении компетенции между центральными и автономными органами власти) сочетается с сознательным учетом той важности, которую имеют в решении национального вопроса соответствующие символические понятия ("нация", "государство" и т.д.).

Общий принцип государственного устройства провозглашен в ст. 2 Конституции, которая гласит: "Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, единой и неделимой для всех испанцев Родины, она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарность между ними".

В этой формуле обращает на себя внимание то, что понятие "нация" (являющееся, согласно концепции авторов Конституции 1978 года основой полной государственности), относится ко всей Испании, тогда как к населению "исторических регионов" применимо лишь понятие "национальность", дающее право на постановку вопроса об автономии, но не полнокровной государственности. Подобное толкование этого ключевого положения было законодательно подтверждено в 1981 г., когда испанский парламент запретил автономным сообществам использовать термин "нация" в отношении самих себя. Было подтверждено, что в Испании существует лишь одна нация со столицей в Мадриде.

Достаточно щекотливым был вопрос об использовании национальных языков. В период франкизма преподавание национальных языков, издание литературы на них было запрещено. Диалог на каталонском или баскском языке между знакомыми был почти вызовом властям. Естественно, в условиях демократизации использование национальных языков было легализовано и стало быстро расти.

Вместе с тем, политики, осуществлявшие реформы 70-х годов, понимали, что единый язык является необходимым условием существования единого государства. Исходя из этого, в Конституции 1978 года была принята концепция двух официальных языков - испанский (кастильский) язык является языком всего государства, остальные языки являются (наряду с испанским) официальными в соответствующих сообществах - ст.3. В той же статье различные местные языки объявляются культурным наследием, пользущимся уважением и защитой закона. Одновременно данное положение уравновешивается требованием о том, что все испанцы обязаны знать испанский (кастильский) язык и имеют право пользоваться им. Права испанца в любой части территории страны защищаются также и очень важным положением, включенным в статуты (учредительные документы) автономных сообществ и гласящим, что никто не может быть подвергнут дискриминации по причине языка, на котором он говорит.

Следует отметить, что Конституция 1978 г. избегает называть территориальное устройство Испании "федерацией" (испанские политики, как правило, используют термин "государство автономий"). При этом против использования "федеральной" терминологии в данном контексте выступали, в том числе, и националистические партии Каталонии и Страны Басков, полагавшие, что федеративное устройство уравняет статус их "исторических регионов" с кастильскими провинциями, не обладающими "особой культурно-исторической идентичностью". Вместе с тем, современные эксперты в области конституционного права нередко называют нынешнее устройство Испании "федерация де-факто").

Несмотря на подобную терминологию (являвшуюся, как отмечалось, в том числе и данью политически активным и хорошо организованным партиям Каталонии и Страны Басков) тогдашнее право-центристское правительство А.Суареса, игравшее ключевую роль в конституционном процессе, включило в текст Конституции 1978 г. право всех регионов на образование автономий. Впоследствии это решение критиковалось с разных сторон, как серьезная ошибка. Предожение автономии всем регионам было сделано А.Сауресом с целью, в какой-то мере, снять остроту претензий Каталонии, Страны Басков и Галисии на особый статус, противопоставляя его общеиспанской государственности. Вместе с тем, это вызвало всплеск чувств "региональной идентичности" там, где националистических движений ранее никогда не существовало - например, в Андалузии, Валенсии, Экстремадуре, на Канарских островах. В результате центробежные тенденции настолько распространились, что в 1980 г. правительство Суареса было вынуждено принять ряд "технико-правовых мер", направленных на замедление процесса автономизации.

В какой форме было закреплено право на автономию в Конституции 1978 года? В основной своей части оно регулируется VIII разделом Конституции, озаглавленным "Территориальная организация государства" (ст.ст. 137-156). Ст. 137 провозглашает, что "Организационно-территориальная структура государства включает муниципалитеты, провинции и учреждаемые Автономные Сообщества. Все они пользуются автономией при ведении своих дел". Из этой статьи испанские правоведы выводят, среди прочего, то, что автономные сообщества (называемые в некоторых русских переводах Конституции 1978 г. "Региональными автономными объединениями") являются частью единой структуры испанского государства и, как следствие, представляют собой не только специфическую конституционно-правовую форму региональной "идентичности", но и местные органы всего государства, обеспечивающие интересы всей испанской нации на данной территории. Подобное толкование подтверждается и положением статьи 147, в которой статуты (учредительные документы) каждого автономного сообщества квалифицируются в качестве "неотъемлемой части" единой правовой системы Испании. Подкрепляется это и другим принципиальным положением, а именно п. 1 ст. 139, в котором провозглашается, что "все испанцы имеют равные права и обязанности на всей территории государства".

П. 2 этой же статьи содержит важное ограничение законотворчества органов местного управления. В нем говорится, что никакой орган власти не может принимать меры, которые ограничивали бы, прямо или косвенно, свободу передвижения и проживания лиц и свободу обращения материальных благ на всей испанской территории.

Как могут быть образованы автономии в соответствии с Конституцией 1978 г.? Предусмотрено два основных способа.

Первый путь, отраженный ст. 143, сводится к тому, что одна или несколько провинций (провинции в Испании более или менее соответствуют нашим областям), желающих выделиться в автономное сообщество, должны принять соответствующие решения на своих провинциальных ассамблеях. Необходимо также, чтобы такое же решение было принято и двумя третями муниципальных советов этих провинций, причем, в соответствующих городах должно проживать большинство населения "автономизирующихся" провинций. После принятия решения испанское правительство созывает специальную ассамблею из представителей тех же провинций, а также из членов обеих палат национального парламента от данных провинций. Ассамблея составляет статут, своего рода конституцию будущего автономного сообщества. На практике ключевую роль в составлении статута играют представители центрального правительства, и процесс выработки его положений является результатом переговоров между представителями провинций и центром. Проект статута должен быть одобрен национальным парламентом, затем большинством населения данных провинций на специальном референдуме и, затем, приобретает силу закона после промульгации его королем.

Особый способ образования автономных сообществ предусмотрен в ст. 115, согласно которой инициатива об образовании сообщества может исходить от депутатов национального парламента, представляющих соответствующие провинции, без предварительного волеизъявления на местах. Эти депутаты и образуют комиссию по выработке статута будущего сообщества. На практике это положение применялось к трем "историческим регионам" - Каталонии, Галиссии, Стране Басков (считалось, что в силу исторических обстоятельств воля народов этих регионов к автономии уже установлена и нет смысла подвергать ее сомнению, вынося вопрос на референдум).

Следует упомянуть важное положение, относящееся к образованию автономий, а именно - в соответствии со ст. 145 несколько автономных сообществ не могут федерироваться в одно мегасообщество. Любое сотрудничество между сообществами осуществляется лишь с санкции центральных органов.

В настоящее время в Испании существует 17 автономных сообществ, покрывающих всю территорию страны, 7 из них основаны лишь в рамках одной провинции (Балеарские острова, Астурия, Кантабрия, Мадрид, Мурсия, Наварра, Риоха); остальные образовались из нескольких провинций. Наибольшее количество провинций имеет Андалузия (8) и Кастилья-Леон (9). Процесс образования автономных сообществ закончился к весне 1983 года.

Что касается разделения полномочий между сообществами и центром, то и здесь испанский опыт достаточно интересен. Окончательное распределение полномочий закрепляется в статутах сообществ в каждом конкретном случае, хотя общие принципы разделения полномочий закреплены в Конституции.

В ст. 148 перечислены области, в которых автономным сообществам может быть передана компетенция, а в ст. 149 перечень предметов исключительной компетенции испанского государства; в этой же статье решается вопрос об "остаточных полномочиях".

Следует отметить, что в ст. 148 речь идет именно о компетенции, которая может быть передана сообществам, никакого автоматизма здесь нет. Конкретные рамки процесса передачи, объем передаваемых полномочий определяются в ходе переговоров о статуте сообщества и закрепляются в этом статуте.

В связи с этим, по сути, главным учредительным документом конкретной автономии является разработанный для нее статут, составленный на основе общих конституционных принципов. Это вносит в систему территориального устройства значительный элемент гибкости и позволяет соразмерять объем полномочий, передаваемых конкретному автономному правительству с теми реальными людскими и финансовыми ресурсами, которыми автономия обладает для отправления функций самоуправления.

Конституцией предусмотрено также, что компетенция по ряду вопросов, являющихся изначально предметом исключительного ведения испанского государства, может быть передана сообществам в рамках общих принципов, определяемых в каждом случае парламентом. Предусмотрены и области совместной компетенции (напр., культура).

Необходимо отметить, что принятие статута автономного сообщества (с закреплением в нем соответствующего объема компетенции), и проведение на основе статута выборов в автономную ассамблею еще не означает, что сообщество уже может исполнять теоретически закрепленные за ним полномочия. В каждом случае собирается специальная "смешанная комиссия по полномочиям", которая состоит из представителей центральных властей и вновь избранных членов автономного правительства, которые и вырабатывают путем весьма детальных переговоров конкретные параметры передачи сообществу полномочий, предусмотренных статутом.

Подобная процедура, предусматривающая участие центрального правительства на каждой стадии передачи полномочий автономиям, основана на упомянутой ранее концепции, согласно которой, автономные сообщества являются не только выражением "самости" населения соответствующих провинций, но и органами единого испанского государства, призванными обеспечить интересы всей нации, всех граждан Испании на данной территории. Естественно, самое пристальное внимание в процессе передачи полномочий уделяется тому, насколько автономные органы могут на деле выполнять те или иные функции.

В качестве примера исключительной прагматичности испанцев при передаче полномочий автономным правительствам может служить передача автономным органам Страны Басков компетенции в правоохранительной области.

Конституцией предусмотрено, что поддержание общественного порядка - одна из тех областей, компетенция в которых может быть передана автономным сообществам. Параллельно предусматривается также компетенция центрального правительства по поддержанию "общественной безопасности", которая, однако, должна осуществляться "без ущерба для возможности создания автономными сообществами полицейских служб в порядке, устанавливаемом в соответствующих статутах и пределах органического закона". Данное положение интересно своей гибкостью - предусматривается возможность создания автономных полицейских сил, однако авторы конституции явно не хотели предписать создание подобных сил во всех без исключения сообществах. При этом, конкретное соотношение полномочий местных и центральных правоохранительных органов оставлено для включения в статут. При выработке статута Страны Басков была предусмотрена постепенная замена всех испанских органов по поддержанию правопорядка баскскими. Вместе с тем, подобная замена была нереальна как в момент принятия статута (1979 г.), так и в настоящее время.

В 1982 г. в соответствии с согласованным смешанной комиссией порядком, начали действовать первые отряды баскской автономной полиции. Однако, в силу ограниченности средств и опять-таки, как было согласовано комиссией, они смогли выполнять лишь функции регулирования дорожного движения и поддержания безопасности при строительных работах. Лишь в 1990 г. баскские полицейские начали параллельно и совместно с испанской национальной гвардией и полицией осуществлять некоторые функции в области обеспечения применения уголовного законодательства. Ни одно другое автономное сообщество пока не ставит вопрос о создании собственной полиции. (Надо отметить, что ни в одной автономии речь не шла о "национализации" находящихся на данной территории органов центрального государственного управления, включая правоохранительные. Процесс передачи компетенции неизменно включал в себя создание собственных автономных органов в соответствующих областях. Передача им функций на практике происходила в том случае, если они могли обеспечить уровень государственного управления не ниже, чем параллельные центральные органы).

В начале 1992 г. основные политические партии страны достигли соглашения о т.н. "Автономном пакте" - передаче компетенции ряду автономных сообществ в отношении целого комплекса вопросов. (Возможность передачи компетенции по этим вопросам была предусмотрена еще в Конституции 1978 г., однако, подавляющее большинство автономий на практике не было готово их принять). Наиболее серьезный объем полномочий было решено передать в области образования - но только после принятия соответствующего национального законодательства, обеспечивающего единство основных качественных критериев в этой области в масштабах всего государства. Была предложена и отвергнута передача в ведение автономий вопросов здравоохранения - регионы пока не готовы. Передаются в сообщества отдельные вопросы окружающей среды, экономики, метеорологии, защиты прав потребителя, трудового законодательства, спасение на море и т.п. при сохранении основного объема полномочий в этих областях за центральным правительством.

Решено создать новые совещательные органы - т.н. "отраслевые конференции", которые должны "гармонизировать" отношения центра и региона по данным вопросам. Они будут состоят из соответствующих членов центрального правительства и их коллег из местных органов власти. Так, в состав отраслевой конференции по вопросам образования войдут Министр образования и науки и советники правительств автономных сообществ по вопросам образования.

В целом же, конституционное распределение полномочий между центром и автономиями в Испании, как оно закреплено в Конституции 1978 г., достаточно обычно для современного федеративного государства. Так, к исключительной компетенции центральных органов отнесены регулирование основных прав и обязанностей испанцев на всей территории государства, вопросы национальности, эмиграции и иммиграции, внешняя политика, вопросы обороны и руководства вооруженными силами, торговое и гражданское законодательство (последнее - с возможным учетом существовавших в Испании издавна местных обычаев и берущих свое начало в средних веках цеховых и местных привилегий), финансовая система, включая все вопросы, связанные с национальной денежной единицей, курсом ее обмена на иностранные валюты, ее конвертируемость (что было специально оговорено), основы кредитной, банковской и страховой систем.

Вместе с тем, довольно интересно был решен вопрос о т.н. остаточных полномочиях - компетенции, которая не относится прямо ни к ведению центра, ни к ведению автономий. П.3 ст.149 предусматривает, что вопросы, не отнесенные конституцией прямо к компетенции центра, могут "в силу их соответствующих статутов" входить в компетенцию автономных сообществ. В тех случаях, когда остаточные полномочия не закреплены за конкретным автономным сообществом в его статуте, они резервируются за "государством (т.е. центром), нормы права которого в случае конфликта, имеют преимущественную силу перед нормами автономных сообществ во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства (т.е. центра) во всех случаях дополняет право автономных сообществ".

Небезинтересны также и предусмотренные Конституцией 1978 года механизмы контроля центральных органов власти за деятельностью автономий. В соответствии со ст. 154 в каждом автономном сообществе действует специальный делегат центрального правительства с широкими полномочиями, который на деле играет заметную роль в жизни автономий. (Иногда этот институт сравнивают с французскими префектами). На практике данная система приводит зачастую к параллелизму при выполнении функций управления и нередко критикуется за нерациональность. Вместе с тем, институт делегатов во многом обеспечивает единообразное исполнение воли центрального правительства на всей территории страны; его функционирование помогло избежать той "денационализации внутренней политики", которая стала, например, одной из наиболее острых внутриполитических проблем США в результате осуществления программы "нового федерализма" республиканской администрацией в 80-х годах.

Важным средством контроля над правотворчеством автономных сообществ является компетенция Конституционного суда Испании- рассматривать законодательство автономий с точки зрения его конституционности. Суд обладает также юрисдикцией центра и автономий. На практике этот механизм явился важным средством сдерживания амбиций автономных правительств. Так, до конца 1982 года (ключевой период в становлении права и конституционной практики автономных сообществ) Суд рассмотрел 19 споров между Мадридом и автономиями и в 18-ти из них принял решение в пользу центра.

Серьезным инструментом контроля за автономиями является ст. 155 Конституции, в которой предусматривается право центрального правительства (при одобрении верхней палаты парламента - сената) принимать принудительные меры в отношении автономного сообщества, если оно "не выполняет своих обязательств в соответствии с Конституцией или другими законами, либо действует таким образом, что затрагивает существенным образом общий интерес Испании". (Отметим здесь важное конституционное понятие - "общий интерес", который не сводится к сумме интересов автономий).

В дополнение к этому, во все статуты автономных сообществ было включено положение, наделяющее центральное правительство правом "взять на себя" управление местными органами власти в случае политического кризиса или массовых беспорядков.

Немаловажным средством обеспечения достаточно гармоничного сочетания интересов автономий и центра является система взаимодействия общенациональных и региональных партий на всех уровнях принятия решений в испанском государстве. "Национальные" партии действуют не только в своих автономных сообществах, но представлены и в центральных органах власти и в общенациональном парламенте. Представители главных партий Каталонии и Страны Басков участвовали на различных этапах в разработке Конституции 1978 года (правда, от участия в разработке основного закона на деле были отстранены некоторые наиболее экстремистские партии, выступавшие за полное отделение своих регионов от Испании). С другой стороны, общенациональные партии имеют свои региональные структуры (жестко, впрочем, подчиненные дисциплине соответствующих центральных органов), которые выступают на выборах в автономные органы власти как оппоненты региональных партий. Так, в Каталонии у власти находится националистическая партия "Конвергенсия и Уньо" во главе с Ж.Пужолем. Основная сила оппозиции - местная организация испанской соцпартии, которая в целом в Испании является правящей. В Стране Басков социалисты являются младшими партнерами в коалиционном правительстве, сформированном умеренной Баскской националистической партией, и т.д.

При первом чтении положений Конституции 1978 года может сложиться впечатление, что она делает чрезмерный крен в сторону центрального правительства. Однако, "наложение" конституционных норм на реальный политический процесс показывает, что на самом деле такие оценки безосновательны. Авторы испанской конституции, в числе которых были и представители национальных автономий, справедливо исходили из того, что в условиях перехода от диктатуры к современному правовому государству центробежные силы, ведущие к обособлению от центрального правительства, которое, к тому же, на протяжении десятилетий франкизма воспринималось как воплощение диктатуры, могут принять иррациональный характер и взорвать изнутри само государство. В связи с этим, в конституцию были включены не только право провинций на образование автономий и положения, обеспечивающие упорядочение процесса автономизации, но также и система "сдержек и противовесов", необходимые для сохранения, в условиях процесса децентрализации, единого государства, способного обеспечить на всем протяжении своей территории выполнение своего законодательства, осуществление национальных программ и защиту интересов всех своих граждан.

(c) М.Г.Альварес,

профессор конституционного права,

заведующий кафедрой

конституционного права

Леонского университета (Испания)

Разрешение спорных вопросов между

центральной властью и автономными

образованиями в Испании*

Как известно, существование конфликтов "центр-регионы" - неотъемлемая черта государств включающих в свой состав автономные образования, а также федеративных государств. В обоих случаях неизбежно возникают разногласия между центральной властью и автономиями (или членами федерации) при определении порядка разграничения полномочий и прежде всего - так называемых совместных полномочий.

Поэтому вполне логично, что конституция как Основной закон предусматривает средства разрешения подобных конфликтов мирными правовыми средствами.

Способы pазрешения споров, возникающих между государством и автономиями в Испании, могут быть судебными и несудебными. Что касается первых, то суды административной юрисдикции осуществляют общий контроль за деятельностью органов управления, причем административная юрисдикция, то есть обычные суды, контролирует как органы государственного управления (ст. 106), так и органы автономной администрации (ст. 106 и 153 пункт "в"). Но оставим в стороне обычные суды и перейдем к деятельности Конституционного Суда.

Что касается полномочий Конституционного Суда в этой сфере, то, хотя Закон о Конституционноом Суде и предусматривал вначале, что Суд будет рассматривать жалобы, направленные по поводу уставов автономных образований, на практике ни разу не имела место подача ходатайства против устава той или иной автономии непосредственно в Конституционный Суд.

Практически все разногласия между государством и автономиями разрешаются в Конституционном Суде двумя следующими способами. Во-первых, посредством рассмотрения жалобы о неконституционности законов как государства, так и автономных образований. Во-вторых, посредством другого, специального вида конституционного процесса, называемого "спором о компетенции", который направляется в Суд либо центральным правительством, либо автономным.

Жалоба о неконституционности может быть направлена против законов или актов, обладающих силой закона, принятых государством или автономным образованием. В Конституционный Суд вправе обращаться: Председатель правительства, Народный Правозащитник, 50 депутатов или 50 сенаторов. Когда жалоба о неконституционности касается закона или акта, изданного государством и имеющего силу закона, то в Конституционный Суд вправе обращаться также и исполнительные органы и законодательные собрания автономных образований. Но здесь необходимо подчеркнуть, что если государство вправе подавать жалобу по поводу любого закона принятого автономией, то автономия может обращаться с ходатайством, касающимся только того закона, который "затрагивает сферу ее автономности".

Иск должен быть направлен не позднее 3-х месяцев с момента опубликования закона, по поводу которого он подается. После представления иска и после его принятия к рассмотрению он направляется законодательным и исполнительным органам или государства, или автономного образования ( в зависимости от каждого конкретного случая) для того, чтобы они явились в Суд и дали показания. Вынося решение, Суд может как отказать в иске, так и признать неконституционной норму или отдельную часть (части), по поводу которой был подан иск. Решения Конституционного Суда, после опубликования их в официальном государственном вестнике, обязательны и для юридических, и для физических лиц.

Спор о компетенции может возникнуть не только в связи с порядком разделения полномочий, зафиксированным в конституции, но и в связи с порядком, записанным в автономных уставах, а также из-за других законодательных актов, определяющих сферы полномочий. Таким образом, все перечисленные законы, включая уставы автономных образований и конституцию, образуют так называемый "Блок конституционности", который Конституционный Суд должен иметь в виду во всем его объеме в момент разрешения любого возникающего спора.

Итак, спорящими сторонами могут оказаться: а) государство - автономия; б) автономия - автономия (одна или несколько). До настоящего момента разногласия возникали только между государством и каким-либо автономным образованием.

Ходатайство по спору о компетенции может подаваться в Конституционный Суд исполнительной властью государства или исполнительной властью автономии вследствие тех или иных распоряжений, резолюций и актов (или вследствие невыполнения оных), которые были приняты государством или автономией. Тем не менее, следует уточнить, что когда полномочие, по поводу которого возникает разногласие, предоставляется согласно тому или иному закону, ходатайство по спору о компетенции подается как жалоба о неконституционности.

Когда спор возникает в результате того, что или государство, или автономный орган воздерживается от исполнения полномочия, полагая, что оно относится к компетенции другой стороны, в этом случае речь идет о так называемых отрицательных спорах (их число намного меньше положительных).

В случае, если правительство возбуждает положительный спор по поводу того или иного распоряжения или акта автономного образования, нарушающего, по его мнению, порядок разграничения полномочий, оно может осуществить это двумя способами: 1) выдвинуть предварительное требование к данному автономному образованию (орган, к которому обратились с требованием, может его отклонить, если считает, что оно не обосновано); 2) возбудить спор непосредственно в Конституционном Суде.

Если же ходатайство по спору возбуждается органами автономного образования, то в этом случае они обязаны предварительно направить свои требования центральному правительству, т.е. попытаться "до суда" найти взаимопонимание с "центром" и избежать спора.

После того как стороны дадут показания, Конституционный Суд выносит решение, в котором объявляется, кому принадлежит оспариваемая компетенция. В этом решении может также одобряться (если необходимо) отмена, вызвавших спор, распоряжений или актов, поскольку они оказались недействительными из-за некомпетентности органов, их вынесших.

Все вышеизложенное до этого момента было бы полным, если бы мы не сказали об одном полномочии, которое ст. 161 Испанской Конституции относит к ведению Испанского Правительства. Правительство может опротестовать в Конституционном Суде решения и резолюции, принятые органами автономных образований, если оно считает эти акты противоречащими Конституции. В этом случае ясно, что имеются в виду разногласия, причины которых не в порядке разделения компетенции, но в понимании смысла конституционных норм.

Следует подчеркнуть, что речь идет о процессуальном пути, который используется только государством по отношению к автономиям, но не наоборот. Так что исковые требования, которые выдвигаются автономиями по отношению к подзаконным актам, принятым центральным правительством должны подаваться в обычные суды.

К тому же иск, выдвинутый центральным правительством, влечет за собой автоматическую приостановку действия рассматриваемого акта. Все изложенное, без сомнения, есть важнейшее орудие в руках правительства, несмотря на то, что приостановление не может превышать срока в 5 месяцев и что Конституционный Суд может отменить его в любой момент.

Кроме судебных путей Испанская Конституция предусматривает несудебные методы разрешения cпоров. Они заключаются в координации или контроле со стороны Государства над деятельностью автономий. В частности, существует орган несудебного характера, называемый Счетной Палатой, которая осуществляет контроль за экономической и бюджетной деятельностью автономных образований. А само Правительство осуществляет контроль за отправлением функций, которые Государство может делегировать автономным образованиям.Испанская Конституция, следуя примеру Основного Закона ФРГ, предусматривает и чрезвычайный контроль, никогда не осуществлявшийся на практике, так как задумывался он для чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Испанской Конституцией предусмотрен институт Представителя Правительства, который координирует отношения между государственными органами и органами управления данной автономии.

Конфликты, вообще присущие государствам с автономной структурой, в Испании, по сравнению с другими странами, возникают гораздо чаще: их насчитывалось более 600 (шестисот) в течение первых десяти лет работы Конституционного Суда (и это не считая тех, что были разрешены на этапе предварительного требования). Что же касается обжалования норм, обладающих силой законов,. то, к примеру, , с 1981 г. автономии обжаловали 77 из 575 государственных законов, прежде всего в сфере экономики, сельского хозяйства и общественных работ. Государство, в свою очередь, подало жалобы на 128 законодательных актов из более 1707, принятых автономными образованиями.

Поскольку нередко несколько жалоб, исходящих от разных автономий, направлены против одного и того же закона, они рассматриваются по совокупности.

С другой стороны, вполне возможно, что с течением времени, по мере того как будет развиваться провоприменительная практика Конституционного Суда, постепенно исчезнут "темные" места в толковании законодательных актов. Это может уменьшить количество судебных споров, поскольку как государство, так и автономии будут знать с большей точностью, чего придерживаться в своих действиях.

Еще немного статистики. Если в 1987 г. перед Конституционным Судом был поставлен 101 спорный случай, то в 1988 г. их количество снизилось до 92, а в 1989 - до 60. В 1990 г. их было выдвинуто 32, в 1991 г. - только 17.

Как бы то ни было, конфликты по линии "центр-автономии" будут оставаться серьезной проблемой конституционной системы Испании. Хотя бы только потому, что Конституционный Суд не сможет охватить такой большой объем спорных вопросов и окажется перегруженным (его решения в этой области не превышают 50 в год и, по всей видимости, он не сможет намного превысить это количество, не рискуя потерять в качестве). Следует напомнить, что решение многих конфликтов задерживается на несколько лет. Проиллюстрируем вышесказанное: в 1992 г. в Конституционном Суде накопилось 290 конфликтов, из которых 27 не разрешены с 1985 г., 46 - с 1986 и 69 - с 1987 г.

Среди возможных причин такого высокого показателя конфликтности можно упомянуть следующие: во-первых, значительная степень неопределенности, которую заключает в себе испанская система разделения полномочий. Во-вторых, эта система является следствием политики консенсуса. Такая политика смогла "помирить" различные политические силы, придерживающиеся порой диаметрально противоположных точек зрения относительно текста Конституции, но сделано это было за счет определенной доли двойственности, "откладывания на потом" решения спорных вопросов.

Вот, например, ст. 149 Конституции. В начале данной статьи говорится, что в ней речь идет об исключительных полномочиях Государства. Тем не менее, в ее многочисленных пунктах содержатся формулировки, из которых можно сделать вывод, что речь идет о совместных полномочиях.

Кроме того, на первом этапе, который можно назвать "запусканием в ход" системы автономного устройства, автономные образования, прежде всего те их них, вокруг которых концентрируется около 70% общего числа споров, всегда проявляли тенденцию к отстаиванию перед государством своего особого статуса. С другой стороны, вполне логично, что государство, в свою очередь, возможно и по инерции, иногда проявляет определенную тенденцию к концентрации полномочий. Вполне объяснимо, что конфликтность, свойственная любому децентрализующемуся государству, проявляется с особой силой и накалом в первые годы переходного периода от унитарного строя к федеративной системе.

Высокий уровень конфликтности отношений между субъектами федерации и "центром" в Испании объясняется еще и отсутствием здесь специальной Палаты Парламента, где были бы представлены субъекты федерации. Несмотря на то, что Конституция провозглашает Сенат как Палату территорииального представительства, анализ норм, регулирующих его состав и деятельность, показывает, что Высшая Палата Генеральных Кортесов - это, прежде всего, собрание представителей провинции - образований чисто административного характера. Ведь из 250 сенаторов число представителей автономий не доходит и до полусотни. Статья 69, пункты 2 и 5: "От каждой провинции избирается 4 сенатора... Автономные образования направляют по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на его территории...".

Поэтому раздается немало голосов, требующих реформы Сената посредством изменения самой Конституции. Но боязнь реформирования Основного Закона (ибо опасаются того, что за реформой Сената последуют и другие изменения в тексте Конституции, которые могут угрожать консенсусу, достигнутому 14 лет назад) побуждает политические силы Испании искать достижения той же самой цели более умеренными путями. Например, путем изменения сенатского регламента.

Данное изменение состоит не только в предоставлении возможности сенаторам использовать официальный язык той или иной автономии на заседаниях Общенационального Парламента, но и в создании законодательной комиссии, состоящей из всех сенаторов, назначенных на собраниях автономий. Эта комиссия взяла бы на себя обязанность доносить до Кортесов мнение каждой автономии относительно парламентских решений на государственном уровне. Кроме того, на заседаниях данной комиссии могли бы присутствовать главы исполнительной власти автономий или должностные лица, которым главы делегируют право представительства.

В заключении следует упомянуть, что в некоторых автономиях были образованы паритетные органы для предотвращения того, чтобы споры доходили до судебных инстанций. Например, в Наварре существует "Союз Сотрудничества", в компетенцию которого входит разрешение, связанных с выполнением и толкованием ее Устава, разногласий, которые возникают между Государством и этими автономными образованиями. И это, конечно же, не идет вразрез с полномочиями Конституционного Суда и вообще с полномочиями судов как органов правосудия.

АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛЬ

----------------------------------------------------------------------------------------

АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛЬ

-----------------------------------------------------------------------------------------

(c) Основные черты и тенденции развития

федерализма в зарубежных странах

К общей характеристике современных федераций

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства как США, Канада и ФРГ государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).

Предметом рассмотрения в этой статье будет федерализм, но прежде чем перейти к федеральному анализу его черт и особенностей целесообразно хотя бы кратко осветить вопрос о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства.

Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко применялась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1776 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в ХХ столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая два государства - Гамбию и Сенегал - в конфедеративный союз. Но образованная в 1982 г., через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г. и Объединенную Арабскую Республику - конфедерацию созданную Египтом и Сирией в 1958 г.

Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом (США, Швейцария, Германия), а конфедерации с многонациональным составом населения (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались. В переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.

Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.

1. Договорная форма образования конфедераций. Большая часть конфедераций была образована на основе соответствующих договоров. По сути, договорной была и первая общенациональная конституция США - Статьи Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.

2. Свобода выхода из конфедерации. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.

3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Проявляется это, в частности, в том, что никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признавался и международным правом, поскольку конфедерации были лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями имели ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.

4. Предметы ведения конфедерации ограничены перечнем небольшого и, в целом, незначительного круга вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.

5. В конфедерациях образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, не образуются судебные органы. Ограничен круг органов исполнительной власти.

6. Парламент конфедерации формируется представительными органами субъектов конфедерации, обязывающими своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.

7. Постоянно действующие государственные органы конфедераций лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не к гражданам, а к органам власти субъектов конфедерации.

8. Субъектам конфедераций принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.

9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов конфедерация не обладает.

10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.

12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем, нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.

13. В конфедерациях нет союзного гражданства.

На этом мы завершим разбор основных черт конфедераций и перейдем к анализу федеративной формы государственного устройства.

Федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для совместного осуществления центральной властью общих для всех членов федерации задач.

В состав современных федераций входит различное число субъектов: США - 50, Австралии - 6, Канады - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25 и т.д.

В большей части государств федеративное устройство не служит формой решений национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Субъекты федераций имеют собственную территорию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают достаточно высокой степенью независимости.

Федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федераций входит более широкий круг вопросов, но сведен он в основном к вопросам, не требующим единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют конкретный объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр, и вод. Так, например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежат федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей, в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний, объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государстваx мира.

В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношенияй и права.

Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдается и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралия, Канада), и в странах со средним уровнем развития (Индия), и в слаборазвитых государствах (Нигерия).

Экономическaя интеграция

Мы не ставим задачу дать подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка. В нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, а также механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.

Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государства к концу XIX - началу ХХ столетий. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.

Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (ст. 1, разд. 8).

Конституция Мексики предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (ст. 73, п. IX). В Конституции Швейцарии провозглашается "принцип свободы торговли и промышленности... на всей территории союза" (ст. 31).

В развитии единого экономического рынка не меньшую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарии. "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (ст. 38). "Право эмиссии банковских билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (ст. 39).

Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Так, например, XVI поправка к Конституции США недвусмысленнно закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, например, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США.., лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры.., отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Xартии прав и свобод 1982 г.).

Наибоолее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: "Территория Федерацции едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (ст. 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли" (ст. 6, п. 3).

Политическая интеграция

Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза, не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях.

Право выхода зa субъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки сецессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондурбендом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах.

Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, а также все договоры, которые заключены Соединенными Штатами, являются высшим правом страны, и судьи каждого штата обязаны принимать их к исполнению, хотя бы в конституциях и в законах отдельных штатов содержались противоречащие им постановления" (ст. VI).

Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (ст. 52 п.1 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Лишены субъекты федераций и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия. Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя на практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений (например, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией, а также ряд международных соглашений, заключенных некоторыми землями ФРГ).

Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых федеральные конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части федеральных конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федерации. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственных конституций предоставлено только одному штату - штату Джамму и Кашмир.

В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федерации, используя механизм финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы ХХ столетия, в ФРГ - в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. Оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарии "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (ст. 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (ст. 34, 352-360).

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.

Интеграция права

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничений законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Кoнституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе тех конституционнных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.

Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право обеспечивает возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство.

Гарантии прав субъектов федерации

Федеральные конституции содержат ряд гарантий прав субъектов федераций. Прежде всего необходимо подчеркнуть такие основополагающие принципы федерализма, как равенство субъектов федераций и их независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признано наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций. А защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем. Так, например, в США многие законы конгресса и акты федеральной исполнительной власти были признаны неконституционными на том основании, что они вторгались в предметы ведения штатов.

Гарантией прав штатов, земель и кантонов служит также формирование верхних палат союзных парламентов на основе равного представительства субъектов федерации. В США каждый из штатов представлен в сенате двумя сенаторами. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов ряда других федераций (Швейцарии, Мексики, Австралии, Аргентины, Венесуэлы, Бразилии и Пакистана). В семи федерациях (Канаде, Австрии, ФРГ, Малайзии, ОАЭ, Индии, Нигерии) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется на основе числености населения. Так, например, в ФРГ каждая из земель имеет в бундесрате не менее чем три голоса. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в бундесрате 4, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей - 5 законодателями.

Одной из наиболее действенных гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его санкционирования определенным числом субъектов федераций. Так, в США поправки к Конституции должны быть ратифицированы тремя четвертями легислатур или конвентов штатов. В Индии конституционные поправки, которые касаются исполнительной или судебной власти Союза, отношений между Союзом и штатами, правового положения штатов и ряда других вопросов, должны быть ратифицированы законодательными собраниями не менее половины штатов. В Швейцарии, Австралии и некоторых других федерациях поправки к конституциям должны получить одобрение на референдуме.

К числу гарантий прав субъектов федераций следует отнести также требование целостности и неприкосновенности территории штатов, земель или кантонов. Их границы не могут быть изменены без предварительного согласия их представительных органов. Отдельные конституции закрепляют ряд дополнительных гарантий. Так, например, в ФРГ при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных земель, необходимо проведение консультаций с ними. Во многих федерациях центральные органы проводят переговоры с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.

Особое значение имеют конституционные нормы, гарантирующие сохранение культуры, языка, традиций наций и народностей многонациональных федераций.

В.Лафитский,

кандидат юридических наук,

эксперт Конституционной комиссии

Конституция штата Иллинойс

(извлечения)

Принята Конвентом в Спрингфилде

3 сентября 1970 г.

Одобрена народом штата 15 декабря 1970 г.

Вступила в силу 1 июля 1971 года

Преамбула

Мы, народ штата Иллинойс, благодарный Всемогущему Господу Богу за те гражданские, политические и религиозные свободы, которыми Он позволил пользоваться нам и с надеждой на благословение его в трудах наших принимаем и устанавливаем настоящую Конституцию штата Иллинойс, с тем, чтобы обеспечить здоровье, безопасность и благоденствие народа штата, сохранить представительную и законную форму правления, ликвидировать нищету и неравенство, укрепить правовую, социальную и экономическую справедливость, предоставить возможности для полнейшего развития личности, поддержать внутреннее спокойствие, укрепить общую обороноспособность и обеспечить блага свободы и независимости нам и потомкам нашим.

Статья I. Билль о правах

Раздел 1. Естественные и неотъемлемые права

Все люди рождены свободными и независимыми и обладают определенными естественными и неотъемлемыми правами, в ряду которых право на жизнь, свободу и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав и защиты собственности создаются среди людей формы правления, основой справедливой власти которых является согласие управляемых.

Раздел 2. Должная правовая процедура и равенство перед законом

Ни одно лицо не может быть лишено жизни, свободы либо собственности без должной правовой процедуры; ни одному лицу не может быть отказано в равной защите со стороны законов.

Раздел 3. Свобода совести

Свобода исповедания религии и отправления культов не ограничивается и никогда не должна нарушаться; ни одному лицу не может быть отказано в каком-либо гражданском или политическом праве, привилегии или возможности по причине его религиозных убеждений; вместе с тем, свобода совести, настоящим установленная, не может быть истолкована, как основание для отказа от принесенния присяги или заверения при вступлении в должность, для оправдания порочных действий либо деятельности, несовместимой с общественным порядком и безопасностью штата. Ни одно лицо не может быть принуждено вопреки его воле посещать религиозную службу либо оказывать поддержку какой-либо церкви или храму; никакие преимущества не должны предоставляться по закону какой-либо церкви или культу.

Раздел 4. Свобода слова

Каждое лицо может свободно высказываться, писать и публиковаться, неся ответственность в случае злоупотреблений указанным правом. При рассмотрении дел о клевете в порядке как гражданского, так и уголовного судопроизводства публикация правдивой информации с добросовестными намерениями и целями служит достаточным основанием для отказа в иске.

Раздел 5. Право на проведение собраний и подачу петиций

Народ обладает правом проводить собрания в мирных формах для обсуждения общего блага, информирования о своих настроениях своих представителей и подачи петиций об удовлетворении жалоб.

Раздел 6. Обыски, аресты, прайвеси и прослушивание разговоров

Народ обладает в пользовании личной свободой, жилищем, документами и иной собственностью правом на защиту от необоснованных обысков, арестов, вторжения в личную жизнь либо прослушивания разговоров посредством подслушивающих устройств или каких-либо иных аналогичных средств. Ордер не может быть выдан без достаточных на то оснований, подтвержденных официальным заявлением, в котором должны быть конкретно указаны место, подлежащее обыску и лица или предметы, подлежащие аресту.

Раздел 7. Обвинительное заключение и предварительное слушание дела

Ни одно лицо не может быть привлечено к ответственностив за уголовное преступление без предъявления обвинительного заключения, вынесенного большим жюри, за исключением тех дел, по которым наказание установлено в виде штрафа либо лишение свободы не связано с тюремным заключением, а также за исключением дел по суду импичмента и возбуждения уголовных дел в отношении лиц, призванных в период войны либо общественной опасности на службу в милицию штата. Генеральная Ассамблея может принять закон об упразднении большого жюри либо ограничении его компетенции.

Ни одно лицо не может быть привлечено к ответственности за преступление, караемое смертью либо лишением свободы в виде тюремного заключения без предъявления обвинения либо большим жюри в форме обвинительного заключения, либо судом, установившим достаточность оснований для привлечения к уголовной ответственности в ходе безотлагательно проведенного предварительного слушания дела.

Раздел 8. Права обвиняемых поcле предъявления обвинительного заключения

По уголовным делам обвиняемый вправе предстать перед судом и осуществить предоставленное ему право на защиту; использовать помощь адвоката; требовать предъявления обвинения с указанием состава преступления и оснований привлечения к ответственности и иметь копию его; настаивать на очной ставке со свидетелями и вызове в суд свидетелей с его стороны; обвиняемому гарантируется право на безотлагательное и публичное разбирательство дела беспристрастным судом присяжных, в том графстве, где было совершено инкриминируеммое преступление.

Раздел 9. Залог. "Habeas corpus"

Каждое лицо может быть освобождено под достаточный залог, кроме тех лиц, которые привлечены при наличии достаточных к тому оснований либо обоснованных подозрений к ответственности за преступления, караемые смертью. Действие привилегии судебного приказа "Habeas corpus" не может быть приостановлено, если только того не потребует общественная безопасность в случаях восстания или вторжения.

Раздел 10. Самообвинение и повторное привлечение к ответственности

Ни одно лицо не может быть принуждено по уголовному делу к даче показаний против себя; ни одно лицо не может быть дважды привлечено к ответственности за одно и то же правонарушение.

Раздел 11. Пределы уголовных наказаний по приговору

Мера уголовного наказания должна определяться с учетом как тяжести совершенного преступления, так и необходимости возвращения правонарушителя к полезной для общества жизни. Приговор не может устанавливать лишение гражданских прав либо конфискацию всего состояния. Никто не может быть выслан из штата за преступление, совершенное в штате.

Раздел 12. Право на возмещение ущерба и правосудие

Каждому лицу должно быть предоставлено право требовать по закону компенсацию за тот ущерб, который причинен его личности, праву на прикосновенность личной жизни, собственности или репутации. Каждый имеет право по закону на свободное, беспрепятственное и бесотлагательное обращение за защитой к правосудию.

Раздел 13. Разбирательство делa судом присяжных

Право на избирательство дела судом присяжных так, как оно действует до настоящего времени, является неприкосновенным.

Раздел 14. Тюремное заключение за долги

Ни одно лицо не может быть подвергнуто тюремному заключению за долги, кроме тех лиц, которые отказывают кредиторам, как того требует закон, в предоставлении своего состояния в возмещение долгов либо тех лиц, в отношении которых существуют обоснованные подозрения в обмане. Ни одно лицо не может быть подвергнуто тюремному заключению за неуплату штрафа, назначенного судом по уголовному делу, кроме тех лиц, которые умышленно уклоняются от уплаты штрафа. Каждому лицу должна быть предоставлена возможность уплаты штрафа. Каждому лицу должна быть предоставлена возможность уплаты штрафа в достаточные сроки и - при необходимости - в рассрочку.

Раздел 15. Право на компенсацию за изъятие частной собственности при общественной необходимости

Изъятие либо причинение ущерба частной собственности при общественной необходимости должно быть справедливо по закону компенсировано. Размеры подобной компенсации определяются судом присяжных согласно требованиям закона.

Раздел 16. Законы, имеющие обратную силу и нарушающие обязательства по договорам

Не должны приниматься законы, имеющие обратную силу, нарушающие обязательства по договорам либо предоставляющие, без права отмены их, специальные привилегии и льготы.

Раздел 17. Дискриминация при трудоустройстве, продаже или найме собственности

Каждое лицо должно быть защищено от дискриминации, основанной на расовой принадлежности, цвете кожи, происхождении, национальности и поле, при трудоустройстве и продвижении по службе со стороны нанимателя и при продаже и найме собственности.

Указанное право является нормой прямого действия и не требует принятия каких-либо актов со стороны Генеральной Ассамблеи; вместе с тем, Генеральная Ассамблея может принять закон, устанавливающий дополнительные средства защиты указанного права на случаи его нарушений.

Раздел 18. Запрет на дискриминацию в зависимости от пола

Гражданам не может быть отказано по причине их пола в равной защите со стороны законов, а действие этого принципа распространяется на государственные учреждения, образованные штатом, местными органами и школьными округами.

Раздел 19. Запрет на дискриминацию лиц с физическими и умственными недостатками

Лица с физическими и умственными недостатками не могут быть подвергнуты дискриминации при продаже и найме собственности; они не могут быть подвергнуты дискриминации со стороны нанимателя при трудоустройстве и продвижении по службе, если это не связано с их трудоспособностью.

Раздел 20. Достоинство личности

В целях защиты достоинства личности подлежит осуждению информация, в которой утверждается о склонности к преступности, отсутствии или несвойственности достоинств и добродетелей у лиц или группы лиц по причине либо в связи с их религиозной, расовой, этнической, национальной и региональной принадлежностью; подлежит осуждению информация, порождающая насилие, ненависть, презрение либо враждебность по отношению к ним.

Раздел 21. Постой солдат

Ни один солдат в мирное время не должен быть размещен на постой в доме без согласия его владельца; в военное время это допускается, но лишь в порядке, предусмотренном законом.

Раздел 22. Право на оружие

Ограниченное только инспекционным контролем право граждан на хранение и ношение оружия не должно нарушаться.

Раздел 23. Основополагающие принципы

Частное обращение к основополагающим принципам гражданского правления необходимо для сохранения благ свободы. Эти блага не могут быть сохранены, если народом не будет признана необходимость неукоснительного соблюдения взаимных обязательств и ответственности со стороны каждого.

Раздел 24. Сохранение неперечисленных прав

Перечисление в настоящей Конституции определенных прав не может быть истолковано, как основание для отказа в признании либо ограничения иных прав, которве сохраняются за гражданами штата.

Статья II. Власти штата

Раздел 1. Разделение властей

Законодательная, исполнительная и судебная ветви власти являются отделенными друг от друга. Ни одна из ветвей власти не может осуществлять функции, принадлежащие по праву другой ветви власти.

Раздел 2. Полномочия государственной власти

Перечисление в настоящей Конституции соответствующих полномочий и функций не может быть истолковано, как основание для ограничения полномочий государственной власти штата.

Статья III. Избирательное право и выборы

Раздел 1. Избирательные цензы

Каждый гражданин Соединенных Штатов, достигший возраста 21 года либо иного возраста, по достижении которого ему в соответствии с законодательством США предоставляется право голоса, и который является постоянным жителем штата в последние 6 месяцев, предшествующих каким-либо выборам в штате, имеет право принять участие в выборах. Генеральная Ассамблея может принять закон о порядке регистрации избирателей и установить в качестве условия допущения к выборам срок проживания в избирательном округе, продолжительность которого не должна превысить 30 дней. Генеральная Ассамблея может принять закон, по которому будут установлены меньшие цензы оседлости для участия в выборах президента и вице-президента Соединенных Штатов.

Раздел 2. Лишение избирательного права

Лицо, осужденное за совершение тяжкого преступления и отбывающее наказание в исправительном учреждении или в тюрьме, лишается избирательного права, утраченное право восстанавливается по истечении срока лишения свободы.

Раздел 3. Выборы

Участие в любых выборах должно быть свободным и равным.

Раздел 4. Законы о проведении выборов

Генеральная Ассамблея в законодательном порядке определяет условия допущения к выборам на основе ценза оседлости и предусматривает меры по обеспечению тайны голосования, соблюдению законности при проведении выборов, упрощению порядка регистрации и осуществлению права голоса всеми избирателями штата. Законы, регламентирующие порядок регистрации избирателей и проведения выборов, должны иметь общее и единообразное применение.

Раздел 5. Избирательная комиссия

Избирательная комиссия штата наделена функциями общего надзора за исполнением требований законодательства о порядке регистрации избирателей и проведение выборов на всей территории штата. Генеральная Ассамблея в законодательном порядке определяет количественный состав, порядок формирования и размеры жалования членов комиссии. Ни одной из политических партий не должно принадлежать большинство мест в составе комиссии.

Раздел 6. Общие выборы

Во всех статья Конституции, где применяется термин "общие выборы", кроме статьи 7, под ним понимаются выборы, проводимые раз в два года для избрания Генеральной Ассамблеи. Подобные выборы проводятся во вторник, следующий за первым понедельником ноября месяца четного года либо в какой-либо иной день, установленный законом.

Статья IV. Легислатура

Раздел 1. Легислатура: полномочия и структура

Законодательная власть принадлежит Генеральной Ассамблее; она формируется в составе сената и палаты представителей, члены которых избираются избирателями в 59 округах по выборам в Генеральную Ассамблею.

Раздел 2. Состав легислатуры

а) Один сенатор избирается от каждого округа по выборам в Генеральную Ассамблею. Непосредственно после пересмотра границ избирательных округов, проводимого раз в 10 лет, Генеральная Ассамблея в законодательном порядке определяет три по возможности равные группы округов по выборам в Генеральную Ассамблею. Сенаторы от первой группы округов в предстоящем десятилетии избираются на первых выборах на 4 года, на вторых - на 4 года и на третьих выборах- на 2 года; сенаторы от второй группы округов избираются, соответственно, на 4, 2 и 4 года; сенаторы от третьей группы округов, соответственно, избираются на 2, 4 и 4 года. Округа по выборам в Генеральную Ассамблею, отнесенные к той или иной категории должны быть по возможности равномерно распределены по территории штата.

б) Три представителя на срок в 2 года избираются от каждого округа по выборам в Генеральную Ассамблею. В каждом из округов политическими партиями выдвигается не менее двух кандидатов в палату представителей. В голосовании на выборах в палату представителей и при выдвижении кандидатов каждый избиратель имеет три голоса; он вправе отдать их за одного кандидата либо распределить их между тремя кандидатами. Кандидаты, набравшие наибольшее число голосов, объявляются избранными.

в) Право быть избранным в Генеральную Ассамблею имеют граждане Соединенных Штатов, достигшие возраста 21 года и прожившие не менее двух лет в том округе, от которого они избираются или назначаются. На первых общих выборах, проводимых после пересмотра границ округов, кандидат в Генеральную Ассамблею может баллотироваться от любого округа, включившего часть территории того округа, где он проживал к моменту пересмотра границ. Для переизбрания в Генеральную ассамблею кандидат должен прожить в новом округе, от которого он избирается, не менее 18 месяцев.

г) В течение 30 дней с момента образования вакансии на вакантное место должно быть произведено назначение в порядке, предусмотренном законом. Если вакантным становится место сенатора не менее чем за 28 месяцев до выборов, лицо, назначенное на место бывшего сенатора, исполняет его обязанности до следующих общих выборов, на которых избирается сенатор на оставшийся срок полномочий. Если вакантным становится место в палате представителей или сенатора, но менее чем за 28 месяцев до выборов, назначение на вакантное место производится на оставшийся срок полномочий. Лица, назначаемые на вакантные места, должны принадлежать к той же политической партии, что и выбывшие лица.

д) Член Генеральной Ассамблеи не должен получать жалование должностного лица или служащего от какого-либо иного государственного учреждения в период исполнения своих обязанностей, как члена Генеральной Ассамблеи.

Член Генеральной Ассамблеи в течение всего срока, на который он избран или назначен, не может быть выдвинут на ту должность, которая создана, либо на ту должность, размеры жалования по которой увеличены, за тот же срок...

Раздел 8. Принятие законопроектов

а) Постановляющая формула законов штата такова: "Принято народом штата Иллинойс в лице его Генеральной Ассамблеи".

б) Генеральная Ассамблея принимает законы только в форме биллей. С инициативой принятия законопроекта может выступить каждая из палат; вторая палата вправе отвергнуть его либо внести в его текст поправки.

в) Законопроект становится законом после одобрения его большинством голосов членов каждой из палат. Законопроект принимается поименным голосованием. Поименное голосование проводится и в иных случаях: в сенате - по требованию двух сенаторов, в палате представителей - по требованию пяти ее членов. При поименном голосовании голосование проводится в форме ответа "да" или "нет", записи о чем заносятся в журнал палаты.

г) Законопроект должен пройти три чтения по крайней мере в форме прочтения названия его в три различных дня заседаний. Перед голосованием тексты законопроекта и поправок к нему должны быть отпечатаны и переданы каждому члену палаты.

Законопроекты, кроме законопроектов, закрепляющих выделение ассигнований, проведение кодификации и пересмотра законодательства, могут включать только один вопрос. Законопроекты о выделении ассигнований должны быть ограничены вопросами выделения ассигнований.

В законопроекте, которым вносятся поправки в действующий закон, должен быть воспроизведен текст изменяемых статей закона.

Спикер палаты представителей и председатель сената подписывают одобренный обеими палатами законопроект, удостоверяя тем самым соблюдение процедурных правил при его одобрении.

Раздел 9. Процедура применения права вето

а) Законопроект, одобренный Генеральной Ассамблеей, представляется на подпись губернатора в пределах 30 дней со дня его принятия. Указанное требование в принудительном порядке может быть осуществлено через суд. Если губернатор одобряет законопроект, он подписывает его, и законопроект становится законом.

б) Если губернатор отклоняет законопроект, он, применяя право вето, возвращает законопроект со своими возражениями в ту из палат, которая представила его. Законопроект, не отклоненный губернатором в пределах 60 календарных дней, становится законом. Если возвращение законопроеккта в Генеральную Ассамблею не можетт состояться в связи с перерывом в заседаниях или окончанием сессии, законопроект и текст возражений губернатора в пределах тех же 60 календарных дней передаются секретарю штата для регистрации. Секретарь штата передает законопроект и текст возражений губернатора той палате, которая представила законопроект, на первом ее заседании, правомочном приступить к его рассмотрению.

в) Палата, в которую возвращен законопроект, в тот же день заносит возражения губернатора в свой журнал заседаний. Если в пределах 15 календарных дней палата посредством поименного голосования одобрит законопроект большинством в 3/5 голосов членов палаты, он незамедлительно передается во вторую палату. Если в пределах 15 календарных дней вторая палата посредством поименного голосования также одобрит законопроект большинством в 3/5 голосов ее членов, законопроект становится законом.

г) Губернатор имеет право сократить размеры ассигнований либо наложить вето на отдельные статьи представленного финансового законопроекта. Законопроект в той части, которая не отклонена губернатором, становится законом. Статьи законопроекта, на которые наложено вето губернатора, возвращаются в ту из палат, которая представила законопроект; они становятся законом при повторном одобрении их в порядке, который предусмотрен для преодоления вето на законопроект в целом. Статьи законопроекта, по которым предложено сокращение ассигнований, возвращаются в ту из палат, которая представила законопроект; для восстановления прежнего размера ассигнований необходимо повторное их одобрение в порядке, предусмотренном для преодоления вето на законопроект в целом, но большинством голосов членов каждой из палат. Статьи законопроекта, по которым предложено сокращение ассигнований, если палаты не одобрят их в указанном выше порядке, вступают в силу с сокращенным размером ассигнований.

д) Губернатор имеет право вернуть законопроект в ту из палат, которая представила его, с теми рекомендациями, которые, по его мнению, должны быть учтены в законопроекте. В этом случае законопроект рассматривается в том же порядке, который предусмотрен для преодоления вето на законопроект в целом. Законопроект с учтенными рекомендациями губернатора принимается большинством голосов членов палат и передается губернатору. Если губернатор сочтет текст законопроекта соответствующим его рекомендациям, он одобряет его, и законопроект становится законом. Если губернатор не одобряет изменения, внесенные в законопроект, он, применяя право вето, возвращает его в ту из палат, которая представила законопроект.

Раздел 10. Дата вступления в силу законов

Генеральная Ассамблея определяет единый порядок вступления в силу законов, принятых до 1 июля календарного года. В каждом отдельном законе, принятом до 1 июля, может бьть предусмотрен иной срок его вступления в силу. Законопроект, принятый после 30 июня, не вступает в силу до 1 июля следующего года, но срок его вступления в силу может быть сокращен по решению большинства в 3/5 голосов членов каждой из палат.

Раздел 11. Вознаграждение и выплаты

Член Генеральной Ассамблеи получает вознаграждение и денежные выплаты в тех размерах, которые определены законом; размеры жалованья члена Генеральной Ассамблеи не могут быть изменены в течение срока, на который он избран.

Раздел 12. Привилегии законодателей

Кроме тех случаев, когда член Генеральной Ассамблеи виновен в измене, тяжком преступлении и нарушении общественного порядка, он, по положению его, не может быть подвергнут аресту в период сессии, во время следования на сессию и возвращения с нее. Член Генеральной Ассамблеи не может быть подвергнут допросу в каком-либо ином месте, помимо Генеральной Ассамблеи, в связи с его выступлением либо участием в дебатах, письменном или устном, в любой из палат. Указанные привилегии распространяются и на участие законодателей в работе комитетов и комиссий Генеральной Ассамблеи.(...)

Статья V. Исполнительная ветвь власти

Раздел 1. Должностные лица

В состав исполнительной ветви власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата. Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны хранить официальные документы и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата.

Раздел 2. Сроки

Вышеупомянутые должностные лица исполнительной ветви власти занимают свои должности в течение четырехлетнего срока; они вступают в должность после выборов во второй понедельник января и освобождают ее, за исключением лейтенант-губернатора, с момента выступления их преемника в должность. Первые выборы должны быть проведены в 1978 г.; в дальнейшем выборы проводятся каждые четыре года.

Раздел 3. Требования к кандидатам

На должности губернатора, лейтенант-губернатора, генерального атторнея, секретаря штата, контролера и казначея могут быть избраны граждане Соединенных Штатов, достигшие возраста 25 лет и прожившие непосредственно перед выборами в штате не менее 3 лет.

Раздел 4. Совместные выборы

На выборах губернатора и лейтенант-губернатора фамилии обоих кандидатов, выдвинутых какой-либо политической партией или по петиции непосредственно избирателями, включаются в один избирательный бюллетень.

Раздел 5. Подсчет голосов; оспаривание результатов выборов

Избирательные бюллетени, поданные за кандидатов на должности исполнительной ветви власти, скрепляются печатью и направляются секретарю штата либо иному, если это предусмотрено законом, лицу или органу для проверки и обобщения результатов выборов. Кандидат на должность, набравший наибольшее число голосов, объявляется избранным. Если двое либо большее число лиц набрали наибольшее, но равное число голосов, избранным из них становится тот, на кого выпадет жребий. Споры о результатах голосования разрешаются судом в установленном законом порядке.

Раздел 6. Преемственность по должности губeрнатора

а) В случае вакансии пост губернатора либо функции исполняющего обязанности губернатора переходят в указанной ниже очередности к следующим лицам: лейтенант-губернатору, избранным на выборах генеральному атторнею, секретарю штата и далее к тем должностным лицам и в том порядке, который будет установлен законом.

б) Если должность губернатора освобождается по причине смерти, осуждения по суду импичмента, несоответствия требования к кандидатам на должность, отставки либо иных причин, исключающих возможность исполнения обязанностей, должность губернатора на оставшийся срок замещается тем должностным лицом, которое в линии преемственности занимает следующее место.

в) Если губернатор решит, что существуют серьезные причины, препятствующие исполнению им своих функций, он извещает об этом секретаря штата и то должностное лицо, которое в линии преемственности занимает следующее место. Последний, как исполняющий обязанности губернатора, берет на себя все обязанности и полномочия губернатора. Как только губернатор в состоянии взять на себя функции по должности, он извещает об этом секретаря штата и лицо, исполняющее обязанности губернатора.

г) Генеральная Ассамблея в законодательном порядке определяет, кто и каким образом может поставить и решить вопрос о том, может ли губернатор исполнять обязанности по должности либо быть восстановленным в ней. Верховный суд является первой инстанцией и обладает исключительной компетенцией по искам, оспаривающим конституционность подобного законодательства и законность решениий, вынесенных на его основе; в отсутствие закона решения по этим вопросам выносит Верховный суд на основе утвержденных им правил.

Раздел 7. Вакансии по другим выборным должностям

Если Генеральный атторней, секретарь штата, контролер или казначей не соответствуют тем требованиям, которые предъявляются к кандидатам на должность, либо должности их становятся вакантными, назначения на эти должности производит губернатор. Лицо, назначенное на должность, занимает ее до устранения причин, препятствующих избранному на эту должность лицу исполнять обязанности по ней либо до избрания и вступления в должность согласно закону другого лица. Лица, назначенные губернатором, не могут быть смещены им с должности. Если лейтенант-губернатор не отвечает требованиям к кандидатам на должность, либо должность его становится вакантной, вакансия не замещается до следующих выборов.

Раздел 8. Губернатор - глава исполнительной власти

Губернатор обладает верховной исполнительной властью и несет ответственность за добросовестное исполнение законов.

Раздел 9. Губернатор - право назначения должностных лиц

а) Губернатор по совету и с согласия сената, принятому посредством поименного голосования большинством членов палаты, назначает всех тех должностных лиц, в отношении которых не установлен иной порядок избрания или назначения на должность. Кандидатура, представленная губернатором на утверждение сената, считается одобренной, если сенатом не вынесено решение по этому вопросу в течение 60 дней сессии. Генеральная Ассамблея не обладает правом избирать либо назначать должностных лиц исполнительной ветви власти.

б) Если в период между сессиями вакантной становится должность, замещаемая губернатором по совету и с согласия сената, губернатор производит на должность временное назначение - на срок до ближайшего заседания сената, на котором губернатор должен представить кандидата в установленном выше порядке.

в) Кандидатура, отвергнутая сенатом, вновь, на той же сессии, может быть представлена на утверждение только по инициативе сената. В период между сессиями кандидаты, отвергнутые сенатом, на должность не назначаются.

Раздел 10. Губернатор - право смещения с должности

Губернатор может отстранить от должности назначенное им лицо за некомпетентность, пренебрежение обязанностями либо злоупотребления по должности.

Раздел 11. Губернатор - реорганизация органов управления

Губернатор может издать исполнительный приказ о реорганизации непосредственно подчиненных ему исполнительных органов либо перераспределении функций между ними. Если подобная реорганизация или перераспределение функций противоречит действующему законодательству, исполнительный приказ должен быть передан Генеральной Ассамблее. Если исполнительный приказ представлен на сессию до 1 апреля включительно, Генеральная Ассамблея рассматривает его на той же очередной сессии. Если исполнительный приказ представлен по завершении сессии либо после 1 апреля, Генеральная Ассамблея рассматривает его на следующей очередной сессии; в этому случае исполнительный приказ считается представленным в ее первый день. Исполнительный приказ не вступает в силу в случае отклонения его в течение 60 календарных дней по решению, принятому посредством поименного голосования большинством членов хотя бы одной из палат. Исполнительный приказ, не отклоненный выше указанным образом, вступает в силу в установленные в нем сроки, но не ранее чем через 60 календарных дней со дня представления его Генеральной Ассамблее.

Раздел 12. Губернатор - право помилования

Губернатор обладает правом отсрочки исполнения и смягчения приговоров, а также помилования лиц, осужденных за любые преступления, на тех условиях, которые он сочтет надлежащими. Порядок обращения к губернатору по этим вопросам определяется законом.

Раздел 13. Губернатор - послания легислатуре

Губернатор в начале каждой очередной сессии Генеральной Ассамблеи и по завершении срока своих полномочий представляет Генеральной Ассамблее доклад "О положении дел в штате" и рекомендует легислатуре те меры, которые, по его мнению, целесообразны.

Раздел 14. Лейтенант-губернатор - обязанности

Лейтенант-губернатор в исполнительной ветви власти исполняет те обязанности и осуществляет те полномочия, которые возложены на него губернатором и определены по закону.

Раздел 15. Генеральный атторней - обязанности

Генеральный атторней отвечает за правоохранительную деятельность в штате и исполняет те обязанности и осуществляет те полномочия, которые возложены на него по закону.

Раздел 16. Секретарь штата - обязанности

Секретарь штата ведет официальную регистрацию документов Генеральной Ассамблеи.

Раздел 17. Контролер - обязанности

Контролер на основе закона осуществляет контроль за финансовыми счетами центральных органов власти; по его распоряжению казначейство производит прием и выдачу финансовых средств.

Раздел 18. Казначей - обязанности

Казначей на основе закона осуществляет функции по хранению и инвестированию денежных средств и ценных бумаг казначейства; выдачу денежных средств казначей производит по распоряжению контролера. (...)

Статья VI. Судебная ветвь власти

Раздел 1. Суды

Судебная ветвь власти принадлежит Верховному суду, апелляционному суду и районным судам.

Раздел 2. Судебные округа

Территория штата делится на пять судебных округов, формируемых для избрания судей Верховного и апелляционного судов. Первый судебный округ образуется в графстве Кук. Остальная часть территории штата делится по закону на четыре судебных округа с равным, по возможности, числом населения; каждый из судебных округов должен быть территориально целостным, включающим близлежащие графства.

Раздел 3. Верховный суд - организация

В состав Верховного суда входят семь судей. Трое судей избираются от первого судебного округа, один судья - от каждого из остальных округов. Четверо судей образуют кворум; и для принятия решений необходимо согласие по меньшей мере четырех судей. Судьи Верховного суда из своего состава на трехлетний срок избирают главного судью.

Раздел 4. Верховный суд - компетенция

а) Верховный суд по первой инстанции может рассматривать дела о налогообложении и издавать судебные приказы, предписывающие конкретные действия (mandamus), запрещающие совершение определенных действий (prohibition), обязывающие освободить из-под ареста (Habeas Corpus) и обеспечивающие пересмотр дела по апелляции.

б) Апелляции на приговоры районных судов, определивших мерой наказания смертную казнь непосредственно по праву предметной принадлежности, направляются в Верховный суд. Верховный суд определяет порядок подачи прямых апелляций и по другим категориям дел.

в) Апелляции на решения апелляционного суда по праву предметной принадлежности направляются в Верховный суд, если в этих решениях впервые поставлены, либо в связи с которыми впервые возникли вопросы по Конституции Соединенных Штатов или Конституции штата, либо если в самих решениях апелляционного суда содержатся утверждения о том, что в силу особой значимости дело, рассмотренное апелляционным судом, должно быть рассмотрено Верховным судом. Верховный суд в принимаемых им правилах определяет и иной круг дел, по которым он рассматривает апелляции на решения апелляционного суда.

Раздел 5. Апелляционный суд - организация

Количество судей, избираемых в состав апелляционного суда, устанавливается законом. Число отделений апелляционного суда определяется правилами Верховного суда. В состав отделения апелляционного суда входят не менее трех судей. Назначения в состав отделений производит Верховный суд. Большинство судей отделений образуют кворум; решения принимаются им большинством голосов. В каждом из судебных округов образуется, по меньшей мере, одно отделение; сроки и место его заседаний определяются правилами Верховного суда.

Раздел 6. Апелляционный суд - компетенция

Апелляции на решения районных судов по праву предметной принадлежности направляются в апелляционный суд по тому судебному округу, на территории которого расположен районный суд, за исключением тех дел, апелляции на решения которых непосредственно направляются в Верховный суд и тех уголовных дел, рассмотренных по существу, по которым вынесен оправдательный приговор. Апелляционный суд выступает в качестве суда первой инстанции при необходимости нового разбирательства дела. Апелляционный суд в установленном законом порядке осуществляет надзор за законностью действий административных органов.

Раздел 7. Судебные районы

а) Штат делится на судебные районы, охватывающие территорию одного или нескольких графств. Первый судебный округ образуется, как единый судебный район. В остальных судебных округах формирование судебных районов осуществляется в установленном законом порядке. Судебные районы, включающие не менее двух графств, должны быть территориально целостными, включающими близлежащие графства. Генеральная Ассамблея может, принимая закон, предусмотреть деление судебных районов на избирательные округа по выборам судей либо предписать избрание районных судов по единым избирательным округам.

б) В каждом судебном районе формируется один районный суд, численный состав которого определяется законом. Если иное не установлено законом, от каждого графства избирается, по меньшей мере, один районный судья. В первом судебном округе образуется два избирательных округа по выборам судей: первый - на территории Чикаго, - в котором по единому избирательному округу избирается не менее тридцати шести судей; второй - на остальной территории графства Кук, - от которого по единому избирательному округу избирается не менее двенадцати судей.

в) Районные судьи в каждом из судебных районов из своего состава тайным голосованием избирают главного судью, который занимает свою должность пока не будет переизбран ими. Главный судья под контролем Верховного суда осуществляет общее административное руководство деятельностью суда, определяя структурное деление суда по общим либо специализированным отделениям и устанавливая сроки и место его заседаний.

Раздел 8. Младшие судьи

В состав районных судов входят младшие судьи, количественный состав которых определяется законом. Младшие судьи избираются районными судьями в каждом из судебных районов в порядке, установленном правилами Верховного суда. В первом судебном округе избирается, если иное не установлено законом, не менее одной четверти младших судей от территорий, расположенных за пределами Чикаго. Верховный суд в принимаемых им правилах определяет перечень дел, рассмотрение которых может быть возложено на младших судей.

Раздел 9. Районные суды - компетенция

Районные суды рассматривают по первой инстанции все категории дел, за исключением дел о пересмотре избирательных округов по выборам в Генеральную Ассамблею и отстранения от должности и восстановления в должности губернатора, по которым Верховному суду принадлежит исключительная и первоначальная юрисдикция. Районные суды осуществляют надзор за законностью действий административных органов в установленном законом порядке.

Раздел 10. Сроки полномочий

Cрок полномочий судей Верховного и апелляционного судов составляет десять лет, районных судов - шесть лет, младших судей - четыре года.

Раздел 11. Требования к кандидатам на должность

Ни одно лицо не может быть избрано судьей или младшим судьей, если оно не является гражданином Соединенных Штатов, допущенным к адвокатской практике в штате и постоянно проживающем в том округе, от которого он избирается. Изменения границ округов не влияют на сроки пребывания в должности судей и младших судей, избранных до изменения границ округов. (...)

Статья VII. Местные органы власти

Раздел 1. Муниципалитеты и территориальные единицы местного управления

Под термином "муниципалитеты" имеются в виду города, селения и инкорпорированные тауны. Под термином "территориальные единицы местного управления" имеют в виду графства, муниципалитеты, тауншипы, специальные округа и иные территориальные образования, к которым законом применяется обозначение территориальных единиц местного управления и которые осуществляют ограниченные функции управления либо обладают функциями управления в отношении ограниченного круга субъектов; в число территориальных единиц местного управления школьные округа не входят.

Раздел 2. Территория графства, границы и административные центры

а) Генеральная Ассамблея, принимая закон, определяет порядок образования, укрупнения, слияния, разделения и ликвидации графств и размежевания территории между ними.

б) Границы графств не подлежат изменениям, если они не одобрены на референдуме в каждом из задействованных графств.

в) Административные центры графств не могут быть перенесены, если решение по этому вопросу не одобрено на референдуме большинством в две трети голосов принявших участие в голосовании избирателей графства.

Раздел 3. Советы графств

а) Совет графства избирается в каждом из графств. Численный состав совета графства, в пределах установленных законом, определяется ордонансами, принимаемыми в каждом из графств.

б) Генеральная ассамблея, принимая закон, определяет альтернативные планы формирования советов графств. Ни одно из графств, кроме графства Кук, не может изменить способ формирования совета иначе как по решению референдума графства.

в) Члены совета графства Кук избираются от двух округов - Чикаго и остальной территории графства, если только (1) иной способ избрания не будет одобрен большинством голосов на референдуме в каждом из двух округов, либо (2) ордонансом совета графства Кук его территoрия не будет разделена на одномандатные округа, от которых в совет избираются проживающие в них избиратели. Если утвержден порядок избрания, предусмотренный (1) вариантом, в дальнейшем он может быть изменен только в порядке, предусмотренном вариантом (2) либо решением референдума, проводимого в пределах целого графства. Иной порядок избрания совета по процедуре, предусмотренной вариантом (2), может быть использован только однажды и в дальнейшем он может быть изменен только решением референдума, проводимого в пределах целого графства.

Раздел 4. Должностные лица графства

а) В каждом из графств в установленнмо законом порядке может быть избран глава исполнительной власти. На него возложены те обязанности и полномочия, которые установлены законом и закреплены в ордонансе, принимаемом графством.

б) Председатель совета графства Кук избирается по единому избирательному округу и является главой исполнительной власти графства. Ордонанс графства может разрешить кандидату на пост председателя совета графства Кук одновременно баллотироваться и в состав совета.

в) В каждом из графств избираются шериф, клерк графства и казначей и могут быть избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор, аудитор и иные должностные лица, назначение или избрание которых предусмотрены законом или ордонансом графства. Выборные должностные лица графства избираются на общих выборах на четырехлетний срок в установленном законом порядке, если он только не будет изменен так, как предусмотрено настоящим разделом. Решением проведенного в графстве референдума может быть образована и упразднена любая должность и изменены сроки и порядок избрания должностных лиц. Закон может упразднить любые должности, кроме шерифа, клерка графства и казначея, а также изменить сроки и порядок их избрания. Ордонанс графства может упразднить все должности, кроме шерифа, клерка графства, казначея, коронера, регистратора, налогового инспектора и аудитора, а также изменить сроки и порядок их избрания.

г) На должностных лиц графства возложены те обязанности и функции, которые определены законом и закреплены ордонансом, принимаемым графством. Они имеют также те обязанности, полномочия и функции, которыми их наделяло общее право и сложившиеся исторически прецеденты, если только они не были изменены законом или ордонансом, принимаемым графством.

д) Казначей графства либо лицо, назначенное исполнять его функции, может принять на себя обязанности казначея любой территориальной единицы местного управления и школьного округа по обращению органов территориальных единиц местного управления и школьных округов, расположенных на территории данного графства; подобное совмещение может быть предусмотрено и по закону.

Раздел 5. Тауншипы

Генеральная Ассамблея, принимая закон, определяет порядок образования тауншипов в тех графствах, в которых на референдуме принято решение об их образовании. Укрупнение, слияние, ликвидация и разделение тауншипов осуществляются по решению референдума, проведенного в каждом из задействованных тауншипов. Ликвидация тауншипов, как формы территориального деления, осуществляется по решению референдума, проведенного на всей территории графства, в котором образованы тауншипы.

Раздел 6. Права территориальных единиц, наделенных правом самоуправления

а) Графства, в которых на выборах избирается глава исполнительной власти, и все муниципалитеты, население которых превышает 25.000 человек, являются территориальными единицами, наделенными правом самоуправления. Право самоуправления предоставляется также тем муниципалитетам, которые примут решение об этом на референдуме. Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, в пределах тех прав, которые установлены в настоящем разделе, могут осуществлять любые функции и полномочия по организации управления и решению вопросов, которые включают, но не ограничиваются такими вопросами, как защита здоровья, безопасности, морали и благосостояния, выдача лицензий, налогообложение, принятие долговых обязательств.

б) Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, на основе решения референдума могут отказаться от права на самоуправление.

в) В случае противоречия между ордонансом графства, которое наделено правом самоуправления и ордонансом муниципалитета действует ордонанс муниципалитета в пределах его юрисдикции.

г) Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, не могут (1) брать на себя долговые обязательства, выплаты по которым предусматриваются за счет поступлений налогов на собственность в течение срока, превышающего 40 лет; либо (2) квалифицировать деяния, как тяжкие преступления, и вводить санкции за их совершение.

д) Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, в пределах установленных законом, могут (1) вводить наказания в виде тюремного заключения на срок, превышающий шесть месяцев; либо (2) выдавать лицензии, плата за которые поступает в бюджет или вводить налоги на прибыль, заработки или на право заниматься определенной профессией.

е) Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, на основе решения, принятого на референдуме, могут принимать, изменять либо упразднять установленную законом форму правления; указанное право не распространяется на графство Кук, в котором эти изменения могут быть осуществлены только на основе требований раздела три настоящей статьи. Муниципалитет, наделенный правом самоуправления, устанавливает перечень должностных лиц муниципалитета, определяет порядок их избрания и сроки их полномочий только на основе решения, принятого на референдуме, либо на условиях, закрепленных законом. Графство, наделенное правом самоуправления, устанавливает перечень должностных лиц графства, определяет порядок их избрания и сроки их полномочий на условиях, закрепленных разделом 4 настоящей статьи.

ж) Генеральная Ассамблея большинством в три пятых голосов членов каждой из палат может, принимая закон, изъять либо ограничить право налогообложения и любые иные функции, которые переданы территориальным единицам, наделенным правом местного управления, и которые не осуществляются и не принадлежат штату, за исключением тех полномочий и функций, которые закреплены в пункте (1) настоящего раздела.

и) Территориальные единицы, наделенные правом самоуправления, могут осуществлять принадлежащие им полномочия и функции совместно с властями штата, если только законом не установлены соответствующие ограничения и они не переданы в исключительное ведение штата. (...)

Статья VIII. Финансы

Раздел 1. Общие положения

а) Общественные фонды, собственность и кредиты используются только в общественных целях.

б) Штат, территориальные единицы местного управления и школьные округа принимают обязательства по выплате и производят выплаты из общественных фондов только в установленном законом или ордонансом порядке.

в) Отчеты и документы по долговым обязательствам, поступлению и расходованию общественных фондов штата, территориальных единиц местного управления и школьных округов являются документами общественного значения и подлежат контролю со стороны общественности в установленном законом порядке.

Раздел 2. Финансы штата

а) Губернатор готовит и представляет Генеральной Ассамблее в установленные законом сроки бюджет штата на предстоящий финансовый год. Бюджет определяет планируемый на начало финансового года остаток финансовых средств, планируемые поступления в бюджет и намечаемые на предстоящий финансовый год расходы и обязательства по каждому из департаментов, государственных организаций, государственных и квазигосударственных корпораций, колледжей и университетов штата и по каждому из всех прочих государственных органов штата, за исключением органов территориальных единиц местного управления и школьных округов. Бюджет определяет также сумму наличных и предполагаемых долговых обязательств и резервный фонд штата и включает также ту информацию, которая, согласно закону, должна быть в нем отражена. Предполагаемые в предстоящем финансовом году расходы не должны превышать поступлений в бюджет.

б) Ассигнования на какие бы то ни было цели из общественных фондов штата производятся только на основе законов, принятых Генеральной Ассамблеей. Ассигнования не должны превышать планируемых на финансовый год поступлений в бюджет.

Раздел 3. Финансовые ревизии и генеральный аудитор

а) Генеральная Ассамблея определяет, принимая закон, порядок проведения финансовых ревизий, долговых обязательств, поступлений и расходования финансовых средств. Генеральная Ассамблея назначает большинством в три пятых голосов членов каждой из палат генерального аудитора и смещает его с должности при наличии достаточных к тому оснований таким же большинством голосов. Срок полномочий генерального аудитора - десять лет. Размеры установленного законом жалованья генерального аудитора не могут быть сокращены, но могут быть увеличены в течение того срока, на который он избран.

б) Генеральный аудитор осуществляет финансовую ревизию общественных фондов штата. По указанию Генеральной Ассамблеи он представляет дополнительные отчеты и производит дополнительные ревизии. По итогам ревизий и рекомендуемых им мерам он докладывает Генеральной Ассамблее и губернатору.

Раздел 4. Системы отчетности, финансовых ревизий и предоставления отчетов

Генеральная ассамблея устанавливает, принимая закон, системы отчетности, финансовых ревизий и предоставления отчетов по долговым обязательствам, поступлению и расходованию финансовых средств. Указанные системы должны применяться всеми территориальными единицами местного управления и школьными округами.

Статья IX. Налоги

Раздел 1. Право штата устанавливать налоги

Генеральная ассамблея обладает исключительным правом устанавливать по закону налоги в соответствии с теми ограничениями и требованиями, которые установлены конституцией штата. Право устанавливать налоги не может быть изъято, приостановлено либо переуступлено другой стороне.

Раздел 2. Налоги, объектом которых не является собственность; классификация, изъятия из налогообложения, сокращение налоговых ставок, налоговые льготы.

Установленная в законе классификация по субъектам или объектам обложения налогами или сборами, взимаемыми не на собственность, должна быть обоснованной, а налогообложение по категориям - единообразным. Освобождение от налогообложения, сокращение налоговых ставок, выплата в рассрочку, скидки и иные налоговые льготы должны быть обоснованными.

Раздел 3. Ограничения налогообложения на прибыль

а) Ставки налогов на прибыль либо налогов, установленных на основе прибыли, не дифференцируются. Одновременно штатом в государственных в целях может быть установлен один подобный налог на физических лиц и корпорации. Ставки налогов на корпорации и ставки налогов на физических лиц не должны быть выше соотношения 8 к 5.

б) Законы, по которым вводятся налоги на прибыль либо налоги, установленные на основе прибыли, могут инкорпорировать нормы по действующим либо будущим законам и нормативным актам Соединенных Штатов для установления единого, не облагаемого налогами минимального размера прибыли.

Размер 4. Налоги на недвижимую собственность

а) Налоги на недвижимую собственность, если иное не установлено настоящим разделом, должны взиматься единообразно на основе установленных законом правил оценок недвижимой собственности.

б) Графства, население которых превышает 200.000 человек, могут устанавливать на основе тех требований, которые в дальнейшем будут определены Генеральной Ассамблеей в принимаемом ею законе, дифференцированные ставки налогообложения недвижимой собственнности. Подобная дифференциация налоговых ставок должна быть обоснованна, а налогообложение по категориям - единообразным. Установленные графством максимальные размер налогов или налоговых ставок не должны превышать минимальные размеры налогов или налоговых ставок более чем в два с половиной раза. Недвижимая собственность фермеров в графствах не должна облагаться по ставкам, превышающим ставки налогов на недвижимую собственность лиц, владеющих односемейными домами и постоянно в них проживающих.

в) Снижение стоимости недвижимой собственности, пострадавшей во время проведения общественно необходимым работ, может служить основанием для снижения суммы налогов.(...)

Статья Х. Образование

Раздел 1. Цели - свободное обучение в школах

Одной из основных целей народа штата является всемерное повышение образовательного уровня каждого.

Штат обеспечивает создание действенной системы высокопрофессиональных публичных учебных заведений и служб. Обучение в начальных и средних учебных заведениях является свободным. Допускается создание в установленном законом порядке иных видов учебных заведений, обучение в которых должно быть свободным.

Финансирование системы публичного образования - одно из первейших обязанностей штата.

Раздел 2. Совет по вопросам образования штата; министр образования штата

а) Настоящим образуется совет по вопросам образования штата, состав которого назначается или избирается на региональной основе. Количественный состав совета, требования, предъявляемые к кандидатам на должность, сроки и порядок назначения или избрания членов совета устанавливаются законом. Совет в соответствии с требованиями закона ставит задачи, определяет основные направления развития образования, планирует и оценивает эффективность образовательных программ, выступает с предложениями о финансировании системы образования штата. Совет наделяется также теми обязанностями и полномочиями, которые будут определены по закону.

б) Совет по вопросам образования назначает министра образования штата.

Раздел 3. Запрещение финансирования религиозных организаций из общественных средств

Ни Генеральная Ассамблея, ни графства, города, тауны, тауншипы, ни школьные округа, ни какие-либо государственнные корпорации не вправе выделять ассигнования либо производить какие-либо выплаты из общественных фондов для церкви или на религиозные цели, а также оказывать содействие или финансировать те школы, академии, духовные семинарии, колледжи, университеты, а также иные литературные или научные и учебные заведения, которые находятся под контролем какой-либо церкви или религиозного общества; недопускается безвозмездная передача или уступка штатом или государственной корпорацией земельных участков, денежных средств или собственности какой-либо церкви или на религиозные цели.

Статья XI. Окружающая среда

Раздел 1. Государственная политика, ответственность Генеральной Ассамблеи

Государственной политикой и долгом каждого является сохранение и защита здоровой окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений. Генеральная Ассамблея принимает необходимые законодательные меры по осуществлению и проведению в жизнь государственной политики в этой области.

Раздел 2. Права граждан

Каждый гражданин имеет право на здоровую окружающую среду. Каждый гражданин может в установленном порядке обратиться в суд за защитой указанного права в случае нарушений со стороны государственныхх или частных организаций в соответствии с теми обоснованными требованиями и правилами, которые будут определены Генеральной Ассамблеей в принимаемом ею законе.

Статья XII. Милиция штата

Раздел 1. Состав

В милиции штата состоят все физически здоровые лица, проживающие в штате, за исключением лиц, освобожденных по закону от несения службы.

Раздел 2. Подчиненное положение военной власти

Военная власть находится в строгом подчинении власти гражданской.

Раздел 3. Организация, оснащение и подготовка

Генеральная Ассамблея, принимая закон, регламентирует вопросы организации, оснащения и подготовки милиции штата на основе тех законов, которые регламентируют вопросы организации вооруженных сил Соединенных Штатов.

Раздел 4. Главнокомандующий и офицеры

а) Губернатор является главнокомандующим милицией штата, кроме тех ее формирований, которые призваны на службу Соединенных Штатов. Губернатор может призвать милицию штата для защиты законов, подавления восстаний и отражения вооруженного нападения на территорию штата.

б) Губернатор производит назначения на командные должности в милиции штата на те сроки, которые определены по закону.

Раздел 5. Запрещение ареста

Лица, несущие службу в милиции штата, направляющиеся к месту прохождения службы либо возвращающиеся с нее, не могут быть подвергнуты аресту, кроме лиц, виновных в измене, тяжком преступлении либо нарушении общественного порядка.

Статья XIII. Общие положения

Раздел 1. Лишение права занимать государственные должности

Лицо, осужденное за совершение тяжкого преступления, взятоничество, должностной подлог либо иное позорящее преступление, лишаются права занимать должности, установленные Конституцией штата. Право занимать указанные должности может быть восстановлено в предусмотренном законе порядке.

Раздел 2. Декларации об источниках доходов

Все кандидаты на государственные должности и лица, занимающие государственные должности, а также лица, входящие в состав комиссий или советов, образованных по Конституции штата, представляют в установленном законом порядке декларации об источниках доходов, заверенные должным образом. Генеральная Ассамблея может, принимая закон, распространить указанное требование на кандидатов на должности и должностных лиц органов территориальных единиц местного управления и школьных округов. Декларации направляются секретарю штата ежегодно и подлежат контролю со стороны общественности. Генеральная Ассамблея устанавливает, принимая закон, обоснованные сроки представления деклараций. Отказ от представления либо непредставление в установленные сроки декларации об источниках доходов влечет лишение права занимать должность либо отстранение от должности. Требование настоящего раздела не могут служить основанием для отказа каким-либо органам в праве принимать и применять правила этики государственной службы.

Раздел 3. Присяга или заверение при вступлении в должность.

Каждое лицо, вступающее на государственную должность или пост, образованные Конституцией штата, дает и подписывает следующую присягу или заверение: "Я торжественно клянусь (заверяю), что буду поддерживать Конституцию Соединенных Штатов и Конституцию штата Иллинойс, что я буду добросовестно исполнять обязанности по должности... по мере всех своих сил и способностей".

Раздел 4. Упразднение иммунитета от судебного преследования.

Иммунитет штата от судебного преследования упраздняется, если иное не будет установлено законом Генеральной Ассамблеи.

Раздел 5. Право на пенсионное обеспечение.

Участие в программах пенсионного обеспечения штата, территориальных единиц местного управления и школьных округов либо их органов или учреждений создает договорные обязательства, которые могут быть принудительно осуществлены через суд; льготы пенсионного обеспечения не могут быть упразднены либо ухудшены.

Раздел 6. Корпорации.

Уставы корпораций регистрируются, отменяются, а в тексты их вносятся изменения или дополнения только в соответствии с законами, имеющими общее действие.

Раздел 7. Общественный транспорт.

Развитие общественного транспорта является одной из важнейших государственных задач, финансирование которой может осуществляться из общественных фондов. Генеральная Ассамблея регламентирует, принимая закон, вопросы оказания помощи и содействия развитию общественного транспорта, включая предоставление общественных средств и кредитов корпорациям или государственным учреждениям, обеспечивающим развитие общественного транспорта в штате.

Раздел 8. Филиалы банков.

Филиалы банков могут быть учреждены только по закону, принятому большинством в три пятых голосов депутатов, участвующих в голосовании по палатам либо большинством голосов членов каждой из палат; из указанных форм подсчета числа голосов применяется та, которой предусмотрено большее число голосов.

Cтатья XIV. Пересмотр конституции

Раздел I.Конституционный конвент.

а) Решение о созыве конституционного конвента, принятое большинством в три пятых голосов членов каждой из палат Генеральной Ассамблеи, ставится на референдум, проведение которого назначается на день ближайших общих выборов, но не ранее чем через шесть месяцев после его принятия.

б) Если предложение о созыве конституционного конвента не выносится на референдум более двадцати лет, оно ставится на референдум секретарем штата по просшествии двадцати лет после предыдущего референдума.

в) Голосование по вопросу о созыве конвента проводится по отдельным бюллетеням. Конвент созывается, если за его созыв проголосует три пятых избирателей, принявших участие в голосовании, либо большинство от общего числа избирателей, принявших участие в выборах.

г) Генеральная Ассамблея на первой своей сессии после референдума, одобрившего созыв конвента, принимает закон о конвенте, в котором устанавливается порядок избрания от каждого из избирательных округов двух делегатов; время и место проведения первого заседания конвента, созываемого не позже трехмесячного срока после проведения выборов; денежное содержание членов и должностных лиц конвента; и ассигнования на финансирование необходимых расходов по проведению конвента.

д) К членам конвента предъявляются те же требования, что и к кандидатам в члены Генеральной Ассамблеи. Вакансии заполняются в установленном законом порядке.

е) Конвент разрабатывает такой проект Конституции или поправок к Конституции, которые будут сочтены им необходимыми. Проект Конституции или поправок к Конституции, одобренный большинством голосов членов конвента, выносится на референдум в установленном конвентом порядке; проведение референдума назначается в сроки не ранее двух, но не позже шести месяцев после роспуска конвента. Проект Конституции или поправок к Конституции публикуется с теми комментариями, которые будут представлены конвентом, по меньшей мере за один месяц до референдума.

ж) Голосование по проекту Конституции или поправок к Конституции проводится по отдельным бюллетеням. Конституция или поправки к Конституции, одобренные на референдуме большинством избирателей, принявших участие в голосовании, вступают в силу в установленные конвентом сроки.

Раздел 2. Поправки к Конституции, разработанные Генеральной Ассамблеей.

а) Поправки к действующей Конституции могут быть предложены любой из палат Генеральной Ассамблеи. Поправки зачитываются полностью трижды в различные дни заседаний, тексты их отпечатываются, и они ставятся на голосование. Поправки, одобренные большинством в три пятых членов каждой из палат, выносятся на референдум. Проведение референдума назначается на день ближайших общих выборов, но не ранее чем через шесть месяцев. Поправки, поставленные на референдум, могут быть сняты с голосования по решению Генеральной Ассамблеи, принятому большинством членов каждой из палат.

б) Поправки, предложенные Генеральной Ассамблеей публикуются с теми комментариями, которые будут утверждены законом, не позже чем за один месяц до референдума. Голосование по поправкам проводится по отдельным бюллетеням. Одобренные большинством в три пятых избирателей, принявших участие в голосовании, либо большинством голосов от общего числа избирателей, принявших участие в выборах, поправки к Конституции вступают в силу в установленные текстами сроки.

в) Генеральная Ассамблея не должна предлагать к утверждению на референдуме поправки к Конституции. Генеральная ассамблея не имеет право ставить на референдум поправки к Конституции в период работы конституционного конвента либо до проведения референдума по предложенным конвентом проектам Конституции или поправки и Конституции.

Раздел 3. Поправки, предложенные в порядке конституционной инициативы избирателей к статье о законодательной власти.

Поправки к статье IV Конституции могут быть поставлены на референдум по петиции избирателей, под которой собраны подписи не менее восьми процентов от общего числа избирателей, принявших участие в последних выборах губернатора штата. Поправки могут предлагаться только по вопросам губернатора штата. Поправки могут предлагаться только по вопросам организации и процедур законодательной власти по статье IV. Петиция должна содержать текст поправки и дату тех общих выборов, на которые проект поправки ставится на референдум; сбор подписей должен быть начат не ранее чем за двадцать четыре месяца, а петиция представлена для регистрации секретарю штата не позже чем за шесть месяцев до указанного в петиции дня общих выборов. Споры о законности оснований петиции и достаточности собранных под ней подписей разрешаются в установленном законом порядке. Если петиция не противоречит установленным требованиям, предложенный ею проект поправки к Конституции ставится на референдум; поправка вступает в силу, если за нее проголосует три пятых избирателей, принявших участие в голосовании, либо большинство от общего числа избирателей, принявших участие в выборах.

Раздел 4. Поправки к Конституции Соединенных Штатов.

Обращение к конгрессу США о созыве федерального конституционного конвента по пересмотру Конституции США, ратификация поправок к Конституции США либо созыв конвента штата для ратификации предложенных поправок к Конституции США осуществляются по решению Генеральной Ассамблеи, принятому большинством голосов членов каждой из палат. Генеральная Ассамблея не приступает к рассмотрению каких-либо поправок к Конституции США, представленных на ратификацию легислатурам штатов, до проведения выборов, на которых должно быть переизбрано не менее половины членов Генеральной Ассамблеи. Положения настоящего раздела применяются в той мере, в которой они не противоречат требованиям законодательства США.

ПЕРЕХОДНЫЕ СТАТЬИ

(Утратили силу и не включаются в текст Конституции)

Засвидетельствование текста Конституции

Одобрена конвентом в старом Капитолии штата в городе Спрингфилде в третий день сентября в год от рождества Христова одна тысяча девятьсот семидесятый, на сто девяноста пятом году обретения независимости Соединенных Штатов и сто пятьдесят втором году существования штата Иллинойс.

ОФИЦИОЗ

-----------------------------------------------------------------------------------------

ОФИЦИОЗ

-----------------------------------------------------------------------------------------

ПОСТАНОВЛЕНИЕ СЪЕЗДА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РОССИЙСКОЙ СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской республике

Съезд народных депутатов РСФСР постановляет:

Признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.


Председатель Верховного Совета РСФСР Р.И.Хасбулатов

Москва, Кремль 2 ноября 1991 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О представлении Конституционного Суда РСФСР в связи с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан "О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года"

Рассмотрев представление Конституционного Суда РСФСР в связи с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан "О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года", Верховный Совет Российской Федерации постановляет:

1. Предложить Президенту Российской Федерации принять меры, обеспечивающие исполнение постановления Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности проведения референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан.

2. Объявить, что результаты референдума в случае его проведения в нарушение постановления Конституционного Суда РСФСР не будут иметь юридической силы.

3. Верховному Совету Республики Татарстан привести законодательство Республики Татарстан в соответствие с постановлением Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 года.

4. Рекомендовать Верховному Совету Республики Татарстан и Президенту Республики Татарстан присоединиться к Федеративному договору и на его основе заключить с Российской Федерацией двусторонний договор о разграничении полномочий между высшими органами государственной власти Республики Татарстан и высшими органами государственной власти Российской Федерации.

5. Поручить Комитету Верховного Совета Российской Федерации по законодательству подготовить проект закона Российской Федерации, предусматривающий механизм исполнения решений Конституционного Суда РСФСР, в том числе ответственность государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение.


Первый заместитель председателя
Верховного Совета Российской Федерации С.А.Филатов

Москва, Дом Советов России

19 марта 1992 года

П Р О Г Р А М М А

совещания-семинара "О ходе конституционной реформы в республиках в составе Российской Федерации"

Место проведения: Время проведения:

г.Москва, Белый Дом, декабрь 1992 г.

Зал Совета Национальностей

Верховного Совета

Российской Федерации

Приглашаются:

1. Руководители и члены Конституционной комиссии РФ.

2. Руководители Совета Национальностей Верховного Совета РФ и Комиссии Совета Национальностей Верховного Совета РФ по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям.

3. Руководители Конституционных комиссий республик в составе РФ.

4. Руководители рабочих групп Конституционных комиссий республик в составе РФ.

5. Эксперты Конституционной комиссии РФ и Конституционных комиссий республик в составе РФ (по 1-2 чел.).

10.00-10.15

Открытие совещания-семинара. Вступительное слово Председателя Конституционной комиссии РФ, Президента РФ Б.Н.Ельцина

10.15-12.00

Доклады (по 20 минут)

1. О выполнении Постановления Президиума Верховного Совета РФ от 28 сентября 1992 г. "О ходе конституционной реформы в республиках в составе Российской Федерации".

Заместитель Председателя Конституционной комиссии РФ, Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов.

2. Федеративный договор и конституции республик в составе РФ.

3. Об обеспечении соответствия положений конституций республик в составе РФ нормам Конституции Российской Федерации.

Ответственный секретарь Конституционной комиссии РФ О.Г.Румянцев

12.00-12.30

П е р е р ы в

12.30-14.00

Cообщения председателей Конституционных комиссий в составе РФ (по 10 мин.)

1. Республика Саха (Якутия)

2. Республика Татарстан (Татарстан)

3. Республика Башкортостан

4. Республика Бурятия

5. Республика Тува

6. Республика Карелия

7. Коми ССР

8. Республика Калмыкия - Хальмг Тангч

14.00-15.00

Перерыв на обед

15.00-16.00

Сообщения (по 10 мин.):

1. Права человека, вопросы гражданства в конституциях республик в составе РФ

Член Конституционной комиссии РФ, Председатель Комитета Верховного Совета РФ по правам человека С.А.Ковалев

2. Особенности статуса республик в составе РФ в проектах их новых конституций

Член Конституционной комиссии РФ, н.д. РФ С.Н.Булдаев

3. Государственно-правовой анализ проектов конституций республик в составе РФ

Руководитель группы экспертов Конституционной комиссии РФ Е.А.Данилов.

16.00-17.00

Выступления участников совещания-семинара (по 5 мин.).

17.30-18.00

Ответы на вопросы и заключительное слово председательствующего на совещании-семинаре.

РЕШЕНИЕ

КОМИССИИ ПО НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОМУ

УСТРОЙСТВУ И МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ

"О Конституции Республики Татарстан"

23 ноября 1992 г.

Рассмотрев вопрос "О Конституции Республики Татарстан" Комиссия по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям с участием рабочей группы Конституционной комиссии отмечает, что между отдельными положениями Конституции (Основного Закона) Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан имеются расхождения.

Комиссия по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям с участием рабочей группы Конституционной комиссии решила:

1. Поручить научно-экспертному совету Конституционной комиссии Российской Федерации с участием экспертов Конституционной комиссии Республики Татарстан провести совместную правовую экспертизу Конституции Республики Татарстан.

2. Просить Верховный Совет Республики Татарстан до завершения экспертизы воздержаться от принятия Закона "О введении в действие Конституции Республики Татарстан".

3. Предложить Верховному Совету Республики Татарстан войти в Верховный Совет Российской Федерации с законодательной инициативой об изменении конституционно-правового статуса Республики Татарстан.

4. Рекомендовать Президенту Российской Федерации провести переговоры с руководством Республики Татарстан и внести предложения Верховному Совету Российской Федерации по решению данного вопроса.

Предложить Государственной делегации Российской Федерации на переговорах с Республикой Татарстан ускорить подготовку проекта договора для обсуждения в Верховном Совете Российской Федерации и Верховном Совете Республики Татарстан.

5. Рекомендовать Государственным делегациям Российской Федерации и Республики Татарстан до 1 декабря с.г. провести встречу для обсуждения переговорного процесса. Продолжить проведение регулярных встреч парламентских делегаций.


Председатель Комиссии Н.Медведев

* Доктора юридических наук, профессора

* Федеральная конституционная система России складывается теперь как бы из двух слоев взаимосвязанныx и взаимосогласованных норм - Конституции и Федеративного договора. (Прим. авторов).

* Перевод на русский язык: Мануэль Г.Альварес, Цыплухина Марина Юрьевна

Комментарии:
Быстрый доступ