Если мы всерьёз думаем о национальном согласии и конституционном патриотизме - они нужны и по вопросам общественного и парламентского контроля за деятельностью государственной власти.

В.Лафитский. Основные черты и тенденции развития федерализма в зарубежных странах

(c)Основные черты и тенденции развития федерализма в зарубежных странах

В.Лафитский, кандидат юридических наук, эксперт Конституционной комиссии

К общей характеристике современных федераций

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства как США, Канада и ФРГ государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).

Предметом рассмотрения в этой статье будет федерализм, но прежде чем перейти к федеральному анализу его черт и особенностей целесообразно хотя бы кратко осветить вопрос о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства.

Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко применялась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1776 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в ХХ столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая два государства - Гамбию и Сенегал - в конфедеративный союз. Но образованная в 1982 г., через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г. и Объединенную Арабскую Республику - конфедерацию созданную Египтом и Сирией в 1958 г.

Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме устройства. По сути, совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом (США, Швейцария, Германия), а конфедерации с многонациональным составом населения (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались. В переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.

Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.

1. Договорная форма образования конфедераций. Большая часть конфедераций была образована на основе соответствующих договоров. По сути, договорной была и первая общенациональная конституция США - Статьи Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.

2. Свобода выхода из конфедерации. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.

3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Проявляется это, в частности, в том, что никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признавался и международным правом, поскольку конфедерации были лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями имели ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.

4. Предметы ведения конфедерации ограничены перечнем небольшого и, в целом, незначительного круга вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.

5. В конфедерациях образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, не образуются судебные органы. Ограничен круг органов исполнительной власти.

6. Парламент конфедерации формируется представительными органами субъектов конфедерации, обязывающими своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.

7. Постоянно действующие государственные органы конфедераций лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не к гражданам, а к органам власти субъектов конфедерации.

8. Субъектам конфедераций принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.

9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов конфедерация не обладает.

10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.

12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем, нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.

13. В конфедерациях нет союзного гражданства.

На этом мы завершим разбор основных черт конфедераций и перейдем к анализу федеративной формы государственного устройства.

Федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для совместного осуществления центральной властью общих для всех членов федерации задач.

В состав современных федераций входит различное число субъектов: США - 50, Австралии - 6, Канады - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25 и т.д.

В большей части государств федеративное устройство не служит формой решений национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Субъекты федераций имеют собственную территорию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают достаточно высокой степенью независимости.

Федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федераций входит более широкий круг вопросов, но сведен он в основном к вопросам, не требующим единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют конкретный объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр, и вод. Так, например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежат федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей, в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний, объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государстваx мира.

В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношенияй и права.

Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдается и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралия, Канада), и в странах со средним уровнем развития (Индия), и в слаборазвитых государствах (Нигерия).

Экономическaя интеграция

Мы не ставим задачу дать подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка. В нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, а также механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.

Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государства к концу XIX - началу ХХ столетий. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.

Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (ст. 1, разд. 8).

Конституция Мексики предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (ст. 73, п. IX). В Конституции Швейцарии провозглашается "принцип свободы торговли и промышленности... на всей территории союза" (ст. 31).

В развитии единого экономического рынка не меньшую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарии. "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (ст. 38). "Право эмиссии банковских билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (ст. 39).

Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Так, например, XVI поправка к Конституции США недвусмысленнно закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, например, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США.., лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры.., отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Xартии прав и свобод 1982 г.).

Наибоолее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: "Территория Федерацции едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (ст. 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли" (ст. 6, п. 3).

Политическая интеграция

Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза, не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях.

Право выхода зa субъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки сецессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондурбендом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах.

Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, а также все договоры, которые заключены Соединенными Штатами, являются высшим правом страны, и судьи каждого штата обязаны принимать их к исполнению, хотя бы в конституциях и в законах отдельных штатов содержались противоречащие им постановления" (ст. VI).

Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (ст. 52 п.1 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Лишены субъекты федераций и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия. Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя на практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений (например, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией, а также ряд международных соглашений, заключенных некоторыми землями ФРГ).

Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых федеральные конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части федеральных конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федерации. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственных конституций предоставлено только одному штату - штату Джамму и Кашмир.

В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федерации, используя механизм финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы ХХ столетия, в ФРГ - в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. Оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарии "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (ст. 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (ст. 34, 352-360).

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.

Интеграция права

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничений законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Кoнституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе тех конституционнных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.

Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право обеспечивает возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство.

Гарантии прав субъектов федерации

Федеральные конституции содержат ряд гарантий прав субъектов федераций. Прежде всего необходимо подчеркнуть такие основополагающие принципы федерализма, как равенство субъектов федераций и их независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признано наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций. А защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем. Так, например, в США многие законы конгресса и акты федеральной исполнительной власти были признаны неконституционными на том основании, что они вторгались в предметы ведения штатов.

Гарантией прав штатов, земель и кантонов служит также формирование верхних палат союзных парламентов на основе равного представительства субъектов федерации. В США каждый из штатов представлен в сенате двумя сенаторами. Аналогичным образом формируются верхние палаты парламентов ряда других федераций (Швейцарии, Мексики, Австралии, Аргентины, Венесуэлы, Бразилии и Пакистана). В семи федерациях (Канаде, Австрии, ФРГ, Малайзии, ОАЭ, Индии, Нигерии) представительство субъектов федерации в верхней палате парламента определяется на основе числености населения. Так, например, в ФРГ каждая из земель имеет в бундесрате не менее чем три голоса. Земли с населением свыше двух миллионов жителей представлены в бундесрате 4, а земли с населением свыше пяти миллионов жителей - 5 законодателями.

Одной из наиболее действенных гарантий прав штатов, земель или кантонов является порядок принятия новой или изменения действующей конституции. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в ряде случаев требует его санкционирования определенным числом субъектов федераций. Так, в США поправки к Конституции должны быть ратифицированы тремя четвертями легислатур или конвентов штатов. В Индии конституционные поправки, которые касаются исполнительной или судебной власти Союза, отношений между Союзом и штатами, правового положения штатов и ряда других вопросов, должны быть ратифицированы законодательными собраниями не менее половины штатов. В Швейцарии, Австралии и некоторых других федерациях поправки к конституциям должны получить одобрение на референдуме.

К числу гарантий прав субъектов федераций следует отнести также требование целостности и неприкосновенности территории штатов, земель или кантонов. Их границы не могут быть изменены без предварительного согласия их представительных органов. Отдельные конституции закрепляют ряд дополнительных гарантий. Так, например, в ФРГ при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных земель, необходимо проведение консультаций с ними. Во многих федерациях центральные органы проводят переговоры с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.

Особое значение имеют конституционные нормы, гарантирующие сохранение культуры, языка, традиций наций и народностей многонациональных федераций.

Комментарии:
Быстрый доступ