В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

Глава I. Основы конституционного строя. Особенности понятия § 1. Государственно-правовая категория

§ 1. Государственно-правовая категория

Понятие основ конституционного строя

В современной науке государственного (конституционного) права все чаще используется понятие «конституционный строй». Оно фиксирует строго определенную, основополагающую часть социальных отношений, закрепляющих организационное и функциональное единство общества, и предопределяет совокупность принципов, без которых строй государства не является конституционным.

Это новое понятие развивается из категорий общественного и государственного строя.

Под общественным строем понималось прежде воплощение законов развития общественно-экономической формации, социальная система, взятая в единстве способа производства и общественной надстройки в виде прочих общественных отношений и соответствующих учреждений. При описании такого строя на поверхность выходила идеологизированная природа его основ, «главных устоев советского общественного строя», «наиболее важных общественных отношений, характеризующих политическую и экономическую системы советского общества, его социальную основу» {3}. Считалось, что основы строя показывают, кому в данном государстве принадлежат средства производства, есть ли в нем эксплуатация человека человеком, какова классовая структура общества, кому принадлежит власть, чьи интересы выражает государство, к какому историческому типу относится {4}.

Можно сказать, что советское государственное право абсолютизировало социополитическую роль Основного Закона. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года включила в свой первый раздел «основы общественного строя и политики» государства, создав базу для прежде всего необходимых политических мероприятий. Такой подход неизбежно делал Основной Закон инструментом неправового воздействия на общественные процессы.

В настоящее время под общественным строем специалисты понимают организацию общества, взятую в единстве всех ее сторон и обусловленную определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений. Это система, наделенная характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом. Необходимой ее принадлежностью выступают: определенные исторические общности людей (нации, народности и т. д.), быт и другие, без которых невозможны жизнь и развитие общества.

Между содержанием понятий общественного, государственного и конституционного строя можно провести различия. Следует согласиться с О. Е. Кутафиным, что общественный строй является не государственно-правовой категорией, а скорее — социально-политическим понятием, охватывающим всю сумму социальных отношений в обществе.

Далее, как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а воздействие государства на общество являться преимущественно неправовым. Если же государство воздействует на общественный строй прежде всего посредством установления или санкционирования правовых норм, обеспечения их реализации, опираясь при этом на Конституцию и иные легитимные источники норм права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах строя конституционного {5}.

Традиционно в отечественной науке и практике общественный строй получал ярко выраженную идеологизированную форму закрепления, тогда как одной из отличительных особенностей строя конституционного следует считать его надидеологическую природу.

Трудно согласиться с тем, что «Конституцию невозможно деидеологизировать по определению», ибо она — «первый по значению документ государственной (но не партийной) идеологии» {6}. Спорными также представляются предположения, что деидеологизация «выплескивает вместе с водой и ребенка», поскольку тогда будет невозможно сделать государственной «идеологию демократии, идеи демократического правового государства» {7}, или же что конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, — это «построение постиндустриального общества» {8}.

Да, идеология непосредственно связана с процессом сопоставления идеалов и конкретных задач и возможностей. Она указывает систему ценностей, к которым следует стремиться. В этом смысле автор склонен считать, что конституционный строй базируется на сумме согласованных идей. Но ведь идеология это не только определенная пассивно существующая совокупность общественных идей, в том числе об устройстве государства и общества. Являясь выражением интересов и целей ее носителей — определенных социальных групп, она тесно сливается с политикой, отдаляясь в то же время от конституционного права. Взгляды людей законом не регулируются, поэтому никакая идеология политической партии, класса не может быть установлена в качестве общеобязательной общегосударственной или официальной. Потенциально важная черта конституционного порядка — общепризнанность, отражение справедливого баланса и общности социальных интересов различных групп.

Полагая нецелесообразным восстанавливать в Конституции понятие «общественный строй», мы считаем необходимым отразить ряд близких категорий и институтов политической, экономической, социальной и культурной сфер не только в разделе об основах строя государства, но и в разделе «Гражданское общество».

Конституция и конституционный строй призваны иметь прочные идейные, духовные основы: выстраданные и выработанные в ходе истории общепризнанные гуманные ценности, нормы, идеалы. Их закрепление находит свое выражение не в провозглашении «исторического типа» общества, а в конкретных правовых институтах и нормах, создающих реальные условия для развития соответствующих общественных отношений {9}.

Однако противоречия разрешаются, так как имеющие; объективную основу конституционные начала государственного и общественного строя находят свое выражение в основах конституционного строя.

В отечественной литературе можно найти различное понимание конституционного строя

Приводя определение Ю.П. Еременко («система господствующих экономических, политических и идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет народа и определяют сущность и основные черты общества в целом» {10}), В.Т. Кабышев считает, что такое определение являлось адекватным отражением правовых взглядов в условиях, при которых оно формировалось. Сам он видит в конституционном строе прежде всего систему конституционных отношений как предмет конституционного регулирования, а также конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя {11}. В свою очередь, О.Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву {12}; Н.А. Богданова полагает возможным определить конституционный строй как устройство государства и общества, закрепленное государственно-правовыми нормами; а В.И. Лафитский исходит из того, что конституционный строй охватывает только основы государственности и права, тогда как правовое государство — все стороны государственного и правового бытия {13}.

Возможно, приведенные выше определения и привлекают своею краткостью, но отражают они лишь отдельные стороны изучаемого явления.

Автор не согласен, что будто бы конституционный строй есть во всяком государстве, имеющем Конституцию, а значит, и конституционное правление и власть, ограниченную правом. Да, верховенство права выступает цементирующей категорией, без которой не смогут быть воплощены иные стороны конституционного строя. Вместе с тем, сущность последнего шире «правового характера государственной власти», «верховенства права» и «правового государства». Подтверждая их неразрывную связь, автор полагает, что правовое государство выступает в качестве одного из нескольких взаимосвязанных признаков целостного конституционного строя. Это — ТИП ГОСУДАРСТВА, в котором функционирует режим конституционного правления, существует развитая правовая система, имеется социальный контроль за властью. Конституционный же строй есть СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ, которая включает правовые отношения государственной власти, но не только их.

То же относился и к утверждению о якобы тождественности понятий конституционного строя и демократической природы государственной власти, народовластия. Автор вовсе не склонен связывать конституционный строй с определенными качественными характеристиками, присущими демократическому режиму. «Конституционный строй» не есть оценочная, идеологизированная категория, автоматически применимая к государству при закреплении в Конституции традиционного набора демократических идей и доказательствах их реального воплощения. Демократия — одна из форм правления и политической организации государства, но она включается нами в более зрелое и целостное общественное явление — конституционный строй. Государство может само оформлять черты строя и принимать на себя обязательства, касающиеся соблюдения и гарантирования демократических начал своего бытия и развития. Но этого недостаточно, чтобы считать его конституционным.

Конституционный строй, по мнению автора, — это целостная система социально-правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством.

Конституционный строй реализует стремление к социальному порядку на основе сочетания индивидуального и группового интереса с общим, приоритет права личности неизбежно требует гарантий самой большой и могущественной общины — государства.

Выявлению понятия конституционного строя помогает определение современной Конституции.

На заре XX века под Конституцией понималась «совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти» {14}. Современные исследователи трактуют ее как правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности и, в известном смысле, общества в целом; юридический фундамент государственной и общественной жизни; главный источник национальной системы права {15}. Именно Конституция — «в юридически значимой форме устанавливает те цели и принципы организации и жизнедеятельности, которые общество перед собой ставит» {16}. Это основной закон, «регулирующий на демократической и гуманной основе отношения, вытекающие из организации и деятельности государственной власти, закрепляющий консенсус интересов, их разграничение, соединение и согласование, сплачивающий все население страны в единый народ — носитель власти, в единое общество, которому подчиняется само государство» {17}.

В развитие приведенных оценок и применительно к России современную Конституцию можно охарактеризовать следующим образом.

Это наивысшая правовая форма, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя, основы государственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти. Она — первое необходимое условие и центральный институт конституционного государства, сводящий в целостную систему его иные свойства.

Конституция — не только особый юридический механизм, ограничивающий власть правом. Можно говорить о широком, комплексном предназначении Конституции, призванной обеспечить сбалансированное развитие социально-правовой системы; гражданский мир на основе консенсуса и согласования интересов; целостное видение конституционного строя; быть высшим законом страны, основой правовой системы государства; базой нового законотворчества, планом правовой реформы и становления конституционного строя; скреплять конституционное федеративное государство, систему государственной власти, дееспособную форму правления; быть сводом ограничений власти правом, конституционным строем, правами человека, балансом между каталогом прав человека и дееспособными механизмами их гарантии и защиты; основой равновесия между трудом и капиталом, свободой экономической деятельности и государственным регулированием; ориентиром внешней политики и национальных государственных интересов; основой развития правосознания и правовой культуры в обществе; обеспечивать легитимность правового и властного пространства.

Идея конституционного строя последовательно отстаивалась Конституционной комиссией и ее Рабочей группой. На первом же пленарном заседании комиссии 31 августа 1990 года в качестве одной из особенностей нового подхода был заявлен отход от характеристик строя как «социалистического» или «капиталистического», исходя из того, что строй должен быть прежде всего конституционным {18}. Определение его признаков — дело науки, результат политической воли и столкновения интересов на основе устойчивых конституционных установлений. Положенные в фундамент такой концепции идеи — как признано в ряде работ — ранее принципиально отвергались теорией и практикой.

В реформируемом законодательстве Союза ССР термин конституционный строй официально появился в 1990 г. в связи с учреждением поста Президента СССР и изменением редакций статей 6 и 7 Конституции (Основного Закона) СССР {19}. Первый Съезд народных депутатов РСФСР после изменения редакции статьи 7 Основного Закона запретил «создание и деятельность партий..., имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя...» {20}. Позже, на основе предложений Конституционной комиссии, в часть первую статьи 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР шестым Съездом российских депутатов была внесена норма о «незыблемых основах конституционного строя России» {2I}.

Отметим, что авторы неудачного альтернативного проекта Конституции РФ, подготовленного в апреле 1993 года по поручению Президента РФ, первоначально отказались (ст. ст. 3, 69, 83) от понятия «конституционный строй», которым оперировала Конституционная комиссия, заменив его неравноценным понятием «государственный строй» {22}. Это вызвало решительные возражения ряда рецензентов. Например, Б.А. Страшун иронично напоминал, что «еще со времени французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года известно, что конституционный строй характеризуется государственным обеспечением прав человека, в частности, независимыми судами и разделением властей. В дальнейшем идея конституционного строя обогащалась многими другими моментами... В течение 70 с лишним лет у нас был тоталитарный государственный строй, но по существу никогда не было конституционного строя. Теперь, когда у нас конституционный строй начал наконец складываться, нам предлагают исключить его упоминание из Конституции» {23}.

Однако стоит заметить, что формально-юридическое закрепление категории конституционного строя есть необходимое, но не достаточное условие его реализации. Последняя предполагает наличие совокупности условий, рассматриваемых ниже.

Конституция современного правового государства имеет предметом своего регулирования не только права и свободы человека и гражданина, организацию власти, политико-территориальное устройство государства, но прежде всего основы, определяющие его конституционную природу. В 1990 году в основание проекта Конституции России была положена концепция, начальным уровнем которой впервые в системном виде предлагались основы конституционного строя. Далее они конкретизировались двумя способами: через соответствующий раздел проекта Конституции и как принцип, проходящий сквозной идеей через все его разделы и статьи {24}. Наличие специального раздела придавало всей конструкции известную прочность. В дальнейшем исследователи выражали понимание такого подхода, и сегодня он уже является общепризнанным.

Растет интерес к категории основ конституционного строя и в современной литературе. О.Е. Кутафин под ними понимает «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство» {25}. В.Т. Кабышев отмечает, что термин подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем базируется определенное явление, полагая при этом, что «свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах» {26}. Встречается определение основ конституционного строя как «политико-правовых ориентиров в общей системе регулирования общественных отношений» {27}. В.И. Лафитский обращает внимание на закрепление в конституциях штатов США «основных структурных элементов политической системы и принципов, положенных в основу ее функционирования» {28}. Н.А. Михалева видит в них «законодательное выражение реально существующих основ общественного и государственного строя», которые отражают сущность фактических общественных отношений, составляющих объект конституционного регулирования и обусловленных характером основополагающих социально-экономических и общественно-политических отношений {29}.

По-видимому, следует различать две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем.

Вообще основы — суть важнейшие, исходные начала, положения, охватывающие и решающие главные вопросы содержания чего-либо, определяющие его сущность. Так же, как в Геометрии основание всякой фигуры есть нижняя грань, на которой она покоится; в алгебре — количество, возводимое в степень; в медицине — главное вещество, входящее в лекарство; в строительстве — грунт, подготовленный к возведению на нем фундамента какого-либо сооружения, — так и в конституционном строе выделяются его сущностные характеристики, представляющие собою источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к которой сводятся все отдельные нормы, действующие в государстве.

Основами конституционного строя можно считать находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества. Они обусловливают ключевые черты общественного строя, власти, формы правления, государственного устройства, политического режима. В них определяются общие принципы правовой регламентации отношений в основных подсистемах общества и обеспечивается их взаимодействие. Каждый из конституционных принципов представляет собою концепцию жизнедеятельности отдельных составляющих конституционного строя в целом.

Конституционный строй есть совокупность социальных отношений, а его основы — система принципов, их регламентирующих.

Будучи моделью комплекса общественных отношений, основы строя выступают «как наиболее крупный объект конституционного регулирования. Его можно разделить на три уровня, предполагающие различное закрепление:

1) базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя;

2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права;

3) конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение.

Предложенные уровни образуют систему: ценности лежат в основе принципов, а последние конкретизируются в институтах и нормах, что придает в итоге всей системе правовую значимость.

Основы конституционного строя предстают в виде совокупности родственных правовых норм крупного самостоятельного государственно-правового института. Это — генеральный институт {30}. Правовые принципы содержат первичный перечень субъектов конституционно-правовых отношений и основных институтов, в отдельных случаях определяя их правоспособность. Автор разделяет мнение, что таким институтом является «не общественный строй в целом, а лишь его основы» {31}.

Основы конституционного строя служат базой, на которой формируются правоотношения, имеющие общую специфику. Это позволяет соединить их в одну группу и охарактеризовать путем перечисленияобщих одинаковых свойств (черт), которые присущи всему рассматриваемому институту.

Нормы его воздействуют на общественные отношения путем закрепления определенных начал устройства общества и государства; как правило, не порождают конкретные правоотношения; определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, стороны социальной реальности; адресованы всем субъектам права, правоприменяющим субъектам; способом их охраны является общий режим защиты Конституции, конституционного строя; имеют по преимуществу конституционную форму выражения; по своему виду являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями; предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей включение всей правовой системы государства, всех отраслей права; по целенаправленности призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, признанных основополагающими для данного общества и государства; по своим функциям они являются определяющими для всех других институтов и играют направляющую роль для всего государственно-правового регулирования {32}.

Кроме того, общая специфика основ конституционного строя может быть выражена в следующих чертах:

— основополагающее, фундаментальное, обобщающее значение;

— политико-правовой характер;

— нормативность и общеобязательность;

— юридическое верховенство по отношению к остальным положениям Конституции, всем нормативным актам государства;

— определенность и категоричность;

— сжатость и концентрированность положений;

— постоянность действия;

— общеприемлемость, свобода от идеологических установок;

— целостность;

— устойчивость и особый порядок изменения. (В последующих параграфах мы подробно остановимся на некоторых из них).

В литературе можно встретить утверждения, будто основы строя не защищаются в судебном порядке, регулируют общественные отношения не непосредственно, а через иные, конкретные нормы. Думается, что дело обстоит не, совсем так. Следует подчеркнуть, что основы конституционного строя не просто характеризуются особым порядком изменения, но имеют также особую юридическую силу. Это выражается в обязанности законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении остального текста Конституции. И — в решении Конституционного Суда, исходящего при разрешении разночтения между правовыми нормами из смысла основных принципов. Благодаря своей особой природе они вправе получить ни с чем не сравнимый вес в правоприменительной практике, главным образом — в области конституционной юстиции. Так, именно толкование незыблемых конституционных принципов помогало Верховному суду США, а были случаи, и Конституционному суду РФ выходить из сложных ситуаций в поисках правовых решений по защите конституционного строя.

Данное обстоятельство вытекает из установочной природы данных предписаний, которые образуют своего рода нормативную платформу строя: в них находят выражение ведущие принципы, заложенные в систему «человек — общество — государство», начала, .в соответствии с которыми строится система права. Через них определяется творческое воздействие конституционного права на все другие отрасли, ведь оно не только более высокий в демократическом, гуманистическом и социальном смысле уровень развития государственного права: не менее плодотворно и его понимание как совокупности общих принципов всей правовой системы.

Если высший закон страны стоит на первом месте в системе права, то основы строя закономерно служат своего рода «конституцией для Конституции». Конституция содержит общие правила, на базе которых должны регулироваться более подвижные явления; основы же включают в себя наиболее устойчивые принципы, на которых построено регулирование общего характера. Конституция — это норма измерения законов, а основы конституционного строя можно представить как норму, которой следует мерить сам текст Основного Закона.

Основы конституционного строя в той или иной форме можно найти в различных странах. Этот институт построен различно как по содержанию, так и по форме, часто это лишь доктринальная категория. В конституционной структуре просвещенных национальных хартий, отмечает А. Блаустайн, всегда имеется ряд общих элементов; они — «отправной пункт серьезной работы над Конституцией». Но в ходе работы они нуждаются в перефразировании с учетом проблем, которые должны быть поставлены теми, кто определяет политику, — с целью их решения {33}.

В рассматриваемом институте сосредоточены нормы, несущие как правовую, так и политическую функцию. Как документ долговременного действия Конституция не является сугубо юридическим документом, ибо несомненно несет определенную программно-целевую нагрузку. Регулируя общественные отношения, она дает импульсы к их развитию, отражает реалии не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. Она — еще и главный «прогнозирующий» документ, предопределяющий направления происходящих изменений.

Не все нормы об основах строя устанавливают права и обязанности участников регулируемых ими отношений; правоведы выделяют среди них нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-определения {34}. Они содержат общие установления, обращенные к неопределенному кругу субъектов, но предписывают всем субъектам соответствующих отношений действовать в предусмотренных целях.

Однако трудно согласиться с предложением об отказе от них при подготовке «правового акта непосредственного действия без всяких ограничений» {35}. Хотя исследуемые нормы в большинстве случаев провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах, все же они «обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом» {36}.

Современная Конституция в основах строя призвана ясно и четко очерчивать общие цели государства. Думается, что к основам можно также отнести нормы, провозглашающие обязательства государства перед обществом.

Показательно мнение известного германского правоведа, председателя Конституционного суда ФРГ Р. Херцога (избранного в мае 1994 г. Президентом Германии). Он считает недостатком Основного Закона ФРГ как раз то, что в нем «не записаны государственные цели или государственные стремления» {37}. Преобладание указанных видов норм среди правовых основ следует рассматривать как вполне допустимое и не умаляющее прямого действия ее положений. Отдельные основы какое-то время могут быть далеки от действительности. Но не сразу складываются государственно-правовые учреждения и институты и достигается их реальное влияние на жизнь. К тому же вряд ли можно создать новый строй без предварительного «плана» или законодательной «модели», в качестве которой и «выступает конституция всякого нового государственного строя» {38}.

Не обошли программной роли своего детища и авторы Конституции США (на которую у нас любят ссылаться как на «образец» юридического документа прямого действия). Профессор Томас Л. Пэнгл из Университета Торонто обращает внимание, что вопреки распространенному мнению Конституция подразумевается не только как «процессуальный» документ — в противопоставлении «содержательному»: устанавливая фундаментальные «правила игры», отцы-основатели намеревались определить в широких, но ясных формулах политическую культуру и с ней — образ жизни будущей нации {39}.

Закрепление основ политики, явления подвижного, переменчивого, перестает быть задачей Конституции. Устанавливая рамки социального поведения, она создает предпосылки правового характера действий субъектов политического процесса и закрепляет качественные характеристики политической деятельности.

Таким образом, исследуемые принципы выступают как свод юридических норм и политико-правовой каркас, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство. Чтобы эти символы не носили демагогического оттенка, они должны опираться на систему научно-правовых понятий, исключать противоречивое толкование Конституции и задание неверных ориентиров.

Комментарии:
Быстрый доступ