В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

Глава I. § 3. Вопросы формы

Состав принципов конституционного строя

Содержание исследуемого института — совокупность родственных норм, которые регулируют этот базовый элемент государственного права. Выявление их логической последовательности и состава решает вопрос о характере строя в целом, помогает строгому оформлению концепции.

После обнародования нашего первого проекта Конституции РФ осенью 1990 года прозвучало немало упреков в«слепом заимствовании» и «подражании» нормам зарубежных конституций. Оппонентов настораживала и даже пугала предложенная сопоставимость идей и формы их закрепления. Близкая природа общесоциальных качественных характеристик и начал, воплощаемых в разных формах конституционализма, говорит о единстве и непрерывности общецивилизационного конституционно-правового пространства.

Объективно складывающиеся принципы формируются людьми. Вот почему наш подход отвергает как возведение в абсолют объективных закономерностей, так и волюнтаризм, игнорирующий закономерности развития. Принципы Конституции отражают волю законодателя, научное познание действительности. С другой стороны русский конституционализм во многом плод состояния общественного правосознания и черт нашей культуры, и традиций.

В конце 1980-х годов устаревавший подход вошел в известное противоречие с общественными потребностями, в масштабной государственно-правовой реформе. На союзном уровне над концепцией Конституции работала целая группа правоведов. В общих положениях документа предполагалось определить цели и принципы организации и функционирования экономической, политической, социальной систем, экономического строя, внутренней и внешней политики государства {64}. В постановлении первого Съезда народных депутатов СССР, посвященном вопросам работы над новой Конституцией СССР (1989 г.), ставились задачи утвердить договорно-конституционную природу взаимоотношений между Союзом ССР и союзными республиками, развитие всех видов автономии, неотъемлемые права человека, безопасность и правовую защищенность личности. Вместе с тем, указывалось на необходимость воплотить «принципы гуманного, демократического социализма, утвердить социально-экономические и политические основы построения Советского государства, его ленинское федеративное устройство, высокий статус Советов».

Можно предположить, что идеологизированный набор «основ», поданный в период обострения политической борьбы, стал одним из серьезных факторов неуспеха последней Конституционной комиссии Союза, а также конституционной реформы в рамках политики перестройки.

Для членов Конституционной комиссии СССР в 1989 году автором была подготовлена рабочая концепция конституционной реформы. Эти предложения не были востребованы на союзном уровне. Их апробирование произошло позже, в период подготовки к первому Съезду народных депутатов РСФСР, главной задачей которого мы полагали создание демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР.

В апреле 1990 года в инициативной депутатской комиссии (впоследствии составившей ядро рабочей группы конституционной комиссии Съезда) был подготовлен проект постановления первого Съезда «О конституционных принципах Российской Федерации», где впервые в относительно цельном виде был предложен набор основ конституционного строя {65}. Этот документ стал своеобразным итогом многолетних поисков в области «правозащитного жанра», вышедших из-под пера демократической оппозиции. (Одним из наиболее добротных документов подобного рода можно считать программу «Демократический наказ. Путь к демократическому социализму», разработанный в 1987—1988 г. в известном неформальном политическом клубе «Демократическая перестройка» под руководством автора этих строк). Но, в отличие от своих предшественников, данный документ выводил идеи конституционализма на официальное правовое закрепление.

Розданный на Съезде, он способствовал подготовке Декларации о государственном суверенитете РСФСР, которую планировалось включить в действовавшую Конституцию (Основной Закон) РСФСР в качестве самостоятельной и неотъемлемой части. После споров в согласительной и редакционной комиссиях Съезда Декларация изменилась, потеряв юридическую силу. Положения Декларации по решению Съезда должны были лечь в основу разработки новой Конституции России. Декларация была обещанием — новая Конституция станет его воплощением, полагал тогда автор.

С ее принятием впервые в России был закреплен необходимый минимум конституционных признаков.

В их числе:

— государственный суверенитет, полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые добровольно передаются ею в ведение Союза ССР (п. 5);

— обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь (п. 4) как высшая цель государственного суверенитета РСФСР;

— равенство прав всех граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РСФСР (п. 10);

— решимость создать демократическое правовое государство /преамбула/; признание общепризнанных норм международного права в области прав человека и гарантии политических, экономических, этнических и культурных прав для представителей наций и народностей, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих таковых в РСФСР (п. 10);

— признание носителем суверенитета и источником государственной власти многонационального народа России, его права на непосредственное осуществление государственной власти (п. 3);

— нормы народовластия: исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; невозможность изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума;

— начала политического плюрализма, включая принцип обеспечения за всеми гражданами, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениям и религиозными организациями равных правовых возможностей участвовать в управлении государственными и общественными делами;

— разделение законодательной, исполнительной и судебной властей — «важнейший принцип функционирования РСФСР как правового государства» (п. 13);

— развитие федерализма: существенное расширение прав всех участников РСФСР — автономных республик, областей, округов, равно как и краев, и областей;

— добровольность объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора: за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия между Республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным договором.

Для определения перечня и последовательности основ конституционного строя России требуются положения, которые:

во-первых, раскрывают целеустановки Преамбулы, базовые безусловные ценности;

во-вторых, раскрывают понимание отдельных характеристик Российского государства как суверенного, правового, демократического, федеративного, социального, светского, участника союза и мирового сообщества;

в-третьих, обеспечивают взаимоувязку и взаимосочетание принципов суверенитета личности, народного суверенитета, государственного суверенитета, верховенства права и основанного на нем конституционного строя;

в-четвертых, обеспечивают целостность, устойчивость и справедливость конституционного строя.

Основные принципы имеют определяющее значение для других правовых норм. Их состав определяют по-разному.

В конституционном праве ряда зарубежных стран выделяются, в частности, народный суверенитет (ст. 3 Конституции Франции), народное представительство (преамбула Конституции Японии), разделение властей (ст. 20 Основного закона Германии), равноправие (ст. 3 Конституции Италии), неотчуждаемость прав человека (ст. 1 Основного закона Германии). А.Е. Дик Ховард приводит в качестве основных характеристик конституционализма: согласие управляемых; ограничиваемое правительство; открытое общество; святость личности; верховенство права; стабильность; применяемость Конституции; народный суверенитет, выраженный в волеизъявлении народа и его контроле над правительством; разделение властей; федерализм; судебный контроль; претворение норм Конституции через законодательство; поучительную ценность Конституции {66}. Поправка, внесенная шестым Съездом народных депутатов РФ в Конституцию (Основной Закон) РФ в апреле 1992 года, отнесла к «незыблемым основам конституционного строя России» народовластие, федерализм, республиканскую форму правления, разделение властей {67}. Кроме того, иными дополнениями 1991—1993 годов фактически были признаны верховенство правосудия, равенство всех перед законом и судом, приоритет прав и свобод человека.

Приведенные перечни представляются нам незавершенными. Ведущие специалисты в области государственного права разделяют позиции Конституционной комиссии и автора, предложивших целостный перечень базовых устоев в концептуально связанном, научно обоснованном и органично изложенном самостоятельном разделе проекта Конституции России. Многие из выработанных принципов воспроизведены в Конституции 12 декабря 1993 года. Конституционное совещание включило-таки в нее добротный нормативный материал, многократно согласованный в Конституционной комиссии. Однако после внесения дополнений и изменений из перечня выпал ряд важных принципов и норм (об этом речь в главе II).

Конституционный строй России совокупно определяется через сумму следующих взаимосвязанных категорий, призванных закрепить:

1. Провозглашение государственного суверенитета (включая название, характеристику государства, его назначение и основные качества); раскрытие суверенитета как свойства высшей власти при верховенстве федерального закона на всей территории страны; определение пределов государственной власти.

2. Гуманный правовой статус человека, при котором он сам, права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — главной обязанностью государства; равенство перед законом и право на равную защиту со стороны закона, независимо от каких-либо обстоятельств; базовые принципы гражданства России.

3. Верховенство права в смысле всеобщей подчиненности ему и основанной на нем Конституции, ее прямого действия и непосредственного применения; подчиненности высшему закону всех иных правовых актов; указание на соотношение внутригосударственного и международного права.

4. Народовластие, включая определение народа как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти; правовые принципы непосредственного народовластия, гарантии народного представительства и предусмотренных Конституцией выборов; право на сопротивление тирании и узурпации власти.

5. Политический и идеологический плюрализм, включая гарантии многообразия и свободного участия граждан в политической жизни; гарантии саморазвития гражданского общества, свободы его институтов, в частности общественных объединений.

6. Общие принципы действия государственной власти, установление республиканской формы правления, принципа разделения, самостоятельности и взаимодействия властей, необходимых сдержек и противовесов.

7. Федерализм как принцип государственно-территориального устройства, право на самоопределение и самоуправление в составе России, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, гарантии децентрализации государственной власти через разграничение полномочий и предметов ведения государственной власти между Федерацией и ее частями.

8. Признание различных форм и видов самоуправления — местного самоуправления, культурной автономии, самоуправления институтов гражданского общества и их гарантии.

9. Принцип социального государства, основные социальные задачи и обязанности государства во имя развития личности, достижения благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан.

10. Многообразие и свободу экономической деятельности, гарантии права собственности и равенства правовой защиты всех ее форм; соотношение регулирующей экономической роли государства и свободы хозяйственной деятельности; принцип социального партнерства как ведущий в экономических отношениях; гарантии единства внутреннего экономического пространства страны.

11. Геополитические принципы: принцип Союза — основы создания союза с другими государствами; основные принципы внешней политики и равноправного участия в мировом сообществе; обязанность соблюдать общепризнанные нормы и принципы международного права.

12. Целостность и устойчивость конституционного строя, взаимодополняющее действие и применение его правовых основ, их верховенство по отношению к другим положениям Конституции, незыблемость и особый порядок изменения.

В нормативном изложении эти принципы приводятся нами в Приложении 1 в форме сравнительной таблицы закрепления основ конституционного строя РФ в шести проектах Конституции России.

Предоставим читателю возможность провести собственное исследование изложенных в таблице положений.

Целостность основ конституционного строя

Важный критерий зрелости перечня основ конституционного строя — целостность. Когда посредством ключевых принципов единичное связывается в целое, то возникает подобие устойчивой системы, формулирование и закрепление которой становится условием нераздельного внутреннего единства и стабильности общества.

Исследователи отмечают, что Конституция может выступать в качестве «юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность» {68}, если в ней воплощена целостная концепция, четко проведен единый подход и согласованы различные аспекты развития общества.

Можно выдвинуть следующие требования к целостным конституционным принципам: внутреннее единство и системность законоположений, регулирующих отношения элементов строя; обеспечение устойчивых множественных взаимосвязей в правоотношениях между субъектами государственного права; полнота охвата ключевых свойств, составляющих конституционного строя; наличие правовых механизмов, обеспечивающих его целостность; недопустимость абсолютизации одного из принципов; логически и формально-юридически обоснованный порядок расположения основ строя в тексте Конституции; содействие воплощению конституционной системы в многообразии социальной практики.

Обратим внимание не только на единство, но и интегративные качества конституционных основ {69}. Они объективно взаимосвязаны, каждое не существует изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собою «не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания» {70}. Государственного суверенитета нет без права на его добровольное ограничение и создание союза с другими государствами; функции социального государства неосуществимы без гарантий свободы экономической деятельности, участия государства в регулировании хозяйственных процессов; народовластия нет без политического плюрализма и т.д.

Невозможно обеспечить целостность основ строя без достаточной полноты их изложения. Изложение отдельных основ с достаточной детализацией абсолютно необходимо. Если реально учитывать как «историческое прошлое нашей страны, специфику ее государственно-правового развития, так и сегодняшний уровень политико-юридического сознания народа, правовую культуру людей, работающих в государственном аппарате, молодость российского парламентаризма {71}.

Некоторые зарубежные юристы полагают, что в Конституции следует употреблять слова как можно более общие, поскольку их подлинное значение может быть оценено лишь со временем: ибо меняется не смысл слов, а обстоятельства. Но, по мнению А. Блаустайна, «наставления, в особенности высказываемые американцами, что Конституция должна быть краткой и иметь общую форму, не представляют собой большой ценности» {72}. Ирония эта понятна. Хотя американская Конституция и состоит всего из 7567 слов, в ней содержатся положения, далекие от «вечного» содержания. Приведем лишь два примера: в тексте федеральной Конституции США есть третья поправка, гласящая, что «в мирное время ни один солдат не должен помещаться на постой в какой-либо дом без согласия его владельца; во время же войны это допускается только в порядке, установленном законом» {73}; Конституция же штата Оклахома определяет точку возгорания керосина {74}. Думается, что эти нормы вряд ли кто причислит к основам строя.

Но сколь бы подробным ни было государственно-правовое регулирование основных начал, оно не может быть исчерпывающим и не должно ставить под сомнение фундаментальность документа.

Следует затронуть проблему соотношения целостности основ строя и компромисса. В демократическом обществе конституционный строй должен быть формализованным выражением компромисса, неизбежного во имя общеприемлемости строя. Компромисс выступает как соглашение на основе взаимных уступок, для справедливой Конституции они есть условие прочного согласия. Согласие на основе интеграции интересов выступает велением для законодателя, развивающего необходимые политико-правовые механизмы.

В работе над проектом Конституции РФ в 1990-1993 годах при столкновении с противоположными взглядами мы стремились искать и в большинстве случаев находили приемлемые решения. Компромиссность — не слабая, а сильная черта демократически разрабатываемой Конституции, неизбежно являющей баланс между воззрениями народных представителей. Следы разумных компромиссов видны в Основном Законе любого государства. Они не приводят к искусственному сопряжению взаимоисключающих принципов и не нарушают общий замысел, если в нем присутствует изначальная стройность и целостность.

Основы строя в системе и структуре Конституции

Своеобразие формы проявляется в особом способе организации соответствующего нормативного материала в единый писаный раздел, имеющий свою специфику. Форма Конституции призвана отвечать современным требованиям, иметь оригинальную и ясную логику построения, обусловленную содержанием объекта конституционного регулирования. При этом воззрения разработчиков, иные обстоятельства неизбежно оказывают влияние на последовательность расположения материала. Структурное единство основных государственно-правовых институтов основано на соподчиненности норм, их составляющих. Структура Конституции строится с учетом основных объектов регулирования; разделы, главы, статьи, их части и пункты призваны отражать конституционные институты и их составные части. Автор согласен, что не следует разрывать структурно группы норм, посвященных одному институту и связанных общими научными понятиями {75}.

Создатель Конституции не склонен искать готовую модель, пригодную в качестве прецедента для его страны, поскольку каждая нация имеет свои особые духовные и правовые традиции. Трудно не согласиться с образным признанием члена Рабочей группы Конституционной комиссии Р.И. Пименова (1990 г.): «...большинство понимало, что конституцию мы пишем не абстрактную, а для конкретной страны, называемой Россия, с ее семидесятилетним опытом, с ее тысячелетней традицией. И что мало создать блестящую самосогласованную фикцию, надобно создать нормативный документ, который будет прочитан с пониманием и который может быть применен в наших реальных условиях. Нереального, неосуществимого, невоплощаемого — нам не нужно... С пониманием всего этого мы и работаем»{76}.

При рассмотрении архитектуры нашей концепции аналитики отмечали новизну конструкции, закреплявшей органическую связь личности, гражданского общества и государства, новый для России взгляд на науку конституционного права, логику и последовательность правового регулирования. Начальные представления были изложены в приводимом нами архивном (август 1990 г.) документе77. Внутренняя системность и обоснованность подхода определила его жизнестойкость: подобная же последовательность разделов и глав сохранилась в своей основе от самого первого проекта до сентября 1993 года. Структура проекта Конституционной комиссии включает ряд находок, прошедших проверку временем и сохраняющих практический интерес.

Основные ее разделы:

1) Преамбула (о ее роли — см. выше).

2) Основы конституционного строя.

Особенности этих норм предопределяют их размещение в самостоятельном разделе в начале Конституции. Современная Конституция призвана выйти за рамки формально-юридической структуры государственного механизма. Включение в нее правовых принципов общественного строя — ответ на объективную потребность в расширении предмета конституционного регулирования. Правоведам видится правильной сама традиция соединения и выделения в Конституции положений об основах строя. Она — «логическое завершение определенного этапа мирового конституционного опыта развития»78, лежит в русле социализации конституционного права, находящей свое выражение и в том, что конституции стали закреплять основы конституционного строя более или менее целостным образом.

Тем не менее, после трех лет работы, в 1993 году вновь пришлось доказывать необходимость, такого раздела. В появившемся в апреле 1993 г. альтернативном проекте, подготовленном по инициативе Президента РФ, раздел I назывался «Общие положения. Права и свободы человека». Это было шагом назад. На Конституционном совещании в Кремле 7 июня 1993 г., обращаясь к секции федеральных органов государственной власти, автор этих строк настаивал на включении в согласуемый текст раздела «Основы конституционного строя» Конституционной комиссии; в итоге такая глава появилась.

3) Остальной текст Конституции (или — нормы конституционного строя) из шести разделов.

Коротко об их содержании. Второй раздел — российский: каталог прав, свобод и обязанностей гражданина, гарантий их защиты. Размещение его перед разделами о государстве структурно подчеркивает стремление создать инструмент защиты человека от потенциально возможной агрессии со стороны государства. Третий раздел — «Гражданское общество» (подробно о нем см. гл. II, § 4). Следующие два раздела определяли признаки конституционного государства и его структуру по вертикали и горизонтали: четвертый — основы федеративного устройства и внутригосударственных отношений, разграничение полномочий и предметов ведения; пятый — механизмы разделения и взаимодействия властей, сдержек и противовесов, полномочия федеральных органов государственной власти. Шестой раздел — заключительные положения, в т.ч. порядок изменения Конституции.

4) «Переходные положения» предлагают требуемый самим характером переходного периода механизм защиты Конституции, придания ей гибкости и возможности соответствовать жизненным реалиям (см. § 6, п. 2).

Что касается федеративных договоров, постановлениями нескольких Съездов народных депутатов — от шестого до девятого включительно было предопределено их включение в текст проекта Конституции. Однако автор полагает обоснованным введение их содержания в консолидированном виде в раздел о федеративном устройстве, что и сделано в Конституции РФ 12 декабря 1993 года.

Оправданным представляется сегодня включение в Конституцию самостоятельного раздела «Российская Федерация в Союзе государств». Интеграционные процессы в Европе и в СНГ подтверждают потребность в конституционно-правовом регулировании и упорядочении данных процессов.

Необходимые пояснения, толкование отдельных терминов, перечень упоминаемых федеральных законов целесообразно было бы дать в особом комментарии или пояснительной записке к тексту высшего Закона, чтобы помочь правоприменителю и гражданину лучше разобраться в сути документа и намерениях законодателя.

Комментарии:
Быстрый доступ