В этой рубрике собраны мои научные труды, разнообразные публикации, общественные инициативы за последние... упс.. 30 лет...

Глава II. § 5. Современное государство и Российская Конституция

Определение credo государства традиционно составляет главную задачу Конституции. Российское государство может быть закреплено в ней в трех направлениях: как официальный представитель общества, выражающий его волю через свои органы и институты, служащий всему обществу, а не какой-либо его части, и ответственный перед человеком и гражданином; как категория властвования и подчинения, своего рода дисциплина и узда закона, горизонтальная структура власти; как вертикальная форма устройства территориальных и национальных отношений в обществе.

Основополагающие характеристики должны закрепляться в Конституции исчерпывающим образом, определять Россию как государство:

1) суверенное;

2) правовое;

3) демократическое;

4) республиканское;

5) с разделением властей;

6) федеративное (или союзное);

7) социальное;

8) светское.

Рассмотрим некоторые особенности этих характеристик — «некоторые», поскольку детальный анализ всех сторон и свойств современного государства требует расширения данного исследования.

Суверенное государство. Россия и Союз

Этот принцип раскрывается в нормах о государственном суверенитете Российской Федерации и положениях о ее участии в союзе государств и мировом сообществе.

В отличие от Основных Законов РСФСР 1925, 1938, 1978 гг., Конституция современной Российской Федерации — документ вполне суверенного целостного и неделимого государства, определяющий его прерогативы обладать высшей властью в отношении своей территории и воздушного пространства над ней, самостоятельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, принимать Конституцию и федеральные законы, имеющие верховенство на всей его территории.

Понимание государственного суверенитета вовсе не должно пародировать определение Ж. Бодена (суверенитет как высшая, постоянная и абсолютная власть над гражданами и подданными в политическом сообществе), сводя его к личности верховного правителя (как, увы, зачастую стало случаться в суверенной РФ с конца 1993 года...). Суверенитет государства проявляется в верховенстве и независимости государственной власти, но не ее неограниченности: в конституционном государстве власть всегда ограничена правом. Единство власти выражается не в монопольном властвовании, а в наличии совокупной системы органов высшей государственной власти, различные ветви которой не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

Положение же о независимости требует для России отдельного толкования.

Да, суверенитет как политико-правовое свойство государства выражается в независимости осуществления власти вне страны. Это вовсе не предполагает наружной изоляции или препятствия государству вступать во внешнегосударственные сношения, начиная от экономических соглашений и кончая вступлением в политические союзы. В этих отношениях государство отнюдь не теряет своего суверенитета, руководствуясь законодательно зафиксированными правилами, собственной (суверенной) системой государственного права, соотносимого при этом с международным правом. Принцип государственного суверенитета не препятствует развитию внутреннего федерализма, законодательные процедуры могут наделять отдельные субъекты Федерации той или иной степенью суверенности. (Образно кто-то сопоставил это с молекулой, которая наделена упорядоченной способностью вступать в отношения с другими молекулами, причем ее внутренние связи, пусть сколь угодно сложные, также упорядочены). Суверенитет есть совокупность прав, и государство способно правовым образом делегировать одни ее аспекты более крупным межгосударственным образованиям, иные же — своим частям.

Правовой основой государственного, суверенитета нынешней Российской Федерации являются Конституция и Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года. Неизбежно встает вопрос оботношении Российской Федерации к Союзу государств.

Обратим внимание на некорректность выпадов в адрес Декларации, якобы разрушившей СССР. В ее тексте на двух с половиной страницах содержится четырнадцать упоминаний Союза ССР, его Конституции, законодательства, гражданства и других атрибутов союзной государственности. Это подтверждало нацеленность как авторов Декларации, так и всего первого Съезда народных депутатов РСФСР 1990 года на созидание демократического конституционного строя Российской Федерации в реально сложившемся союзном обрамлении.

Автор разделяет образную оценку развития государственного суверенитета России, высказанную Р.И. Пи-меновым. Полемизируя с А.И. Солженицыным, он отмечал, что хотя мы и строим свою собственную Конституцию, готовимся жить своей державой, «геополитические и традиционно-исторические факторы заставят — через несколько лет или несколько десятилетий — большинство республик, которые сегодня уйдут из Союза, вернуться друг к другу. Общность «экономического пространства» — великая сила, которая будет действовать сама по себе, даже если сегодня политический ветер дует напротив. Но направления шквальных ветров — дело переменное, а устойчивое морское течение — это постоянно действующий фактор» {96}.

Неотъемлемой и важнейшей чертой государственного суверенитета нынешней Российской Федерации является, по нашему убеждению, право вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий. Эту норму следовало бы закрепить в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России, базы для межгосударственного или даже воссозданного государственного образования. Конкретная его форма может гибко меняться по мере развития интеграционных явлений — скажем, от конфедеративного СНГ до федеративного Российского Союза.

Важно закрепить в Конституции России возможность образования нового Союза. Надо учитывать усложняющийся состав нынешней РФ, повышение статуса ее субъектов, наличие Федеративного договора и соглашений между РФ и отдельными регионами. Эти факторы немаловажны при анализе перспектив интеграционных процессов в рамках Содружества независимых государств, установления новых, а также восстановления прежних связей.

Материальной средой реинтеграции здесь выступит регулируемая союзными органами открытость экономического и правового пространства, общего рынка товаров, идей, ресурсов, через который могут реализоваться интересы и способности его субъектов.

Следовало бы закрепить в Конституции конкретные механизмы совместной защиты государственных интересов, например — возможность создавать союзные парламент, правительство, вооруженные силы. Серьезным шагом к воссоединению народов мог бы стать не столько референдум об экономическом союзе, предлагавшийся Н.Н. Гончаром, сколько политическая договоренность об избрании депутатов Межпарламентской Ассамблеи СНГ (прототипа нового союзного Парламента) непосредственно от населения — подобно тому, как это случилось в 1979 году в Европе с избранием Европейского парламента. Это станет шагом к союзу политическому, в котором осуществляется единое правовое регулирование вопросов гражданства и гражданских прав, экономических отношений, много другого. По мере нормализации отношений в рамках новой союзной политики будет очевидной потребность в расширении массива союзного законодательства, в надстроечных политико-правовых институтах — Конституции, парламенте, едином гражданстве и т. д.

Государственно-правовой формой Союза может стать «асимметричное» конституционно-договорное государство со сложной структурой и субъектным составом. В нем будет постепенно расширяться объем делегируемых союзным органам властных полномочий и крепнуть федеративный характер взаимодействия субъектов Союза.

Обратим внимание, что Конституция РФ 1993 года вообще вывела норму «Россия в союзе государств» за пределы незыблемых основ строя. Это сделано вопреки исторической преемственности и справедливости. Продолжив линию Беловежского соглашения, она умалила геополитическое содержание этой правовой новеллы, записав лишь о возможности «участвовать в межгосударственных образованиях», причем если это «не противоречит основам конституционного строя» — да и то аж в ст. 79 {97}.

Следующей стороной государственного суверенитета России является ее полноправное участие в мировом сообществе. В качестве основы конституционного строя целесообразно было бы закрепить принципы внешней политики: Россия соблюдает общепризнанные принципы и нормы международного права, свои международные договоры, может участвовать в международных организациях и иных объединениях, системах коллективной безопасности, стремится к всеобщему и справедливому миру, взаимовыгодному международному сотрудничеству, разрешению глобальных проблем.

Международное сообщество как межгосударственное и надгосударственное явление есть внешняя среда и элемент системы «человек - общество - государство -мир». Такая система воплощает единение в многообразии, ведь истина справедливого строя только и может быть вселенской, сверхнациональной, выступающей в качестве идеи общечеловеческой солидарности. Вспомним слова Ф.М. Достоевского, что «...наш удел и есть всемирность, и не мечом приобретенная, а силой братства и братского стремления нашего к воссоединению людей» {98}. Конституция России призвана учитывать подобные традиции русской общественной мысли.

Конституция России могла бы сделать шаг к новому соотношению внутреннего и международного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры, вполне могут составить часть национального права. Если ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем законом, то должны применяться правила международного договора. Естественно, это повышает ответственность государственной власти за заключение договоров. Мы полагаем необходимым закрепить в Конституции статью об основах права международных договоров России. В ней можно отразить, что: Российский парламент «...ратифицирует и денонсирует международные договоры России: а) политические, территориальные, общеэкономические, финансовые, военные, об историческом и культурном наследии народов России; б) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; в) об участии в межгосударственных союзах и иных международных объединениях, системах коллективной безопасности; г) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов; д) иные международные договоры, ратификация или денонсация которых предусмотрены федеральным законом либо самим международным договором.

Если международный договор России содержит положения, противоречащие ее Конституции, его ратификация возможна после внесения соответствующих изменений в Конституцию России. Заключение и прекращение международных договоров России, затрагивающих предметы ведения, полномочия или территорию субъектов Российской Федерации, осуществляется по согласованию с ними. Ратификация и денонсация международных договоров России осуществляются федеральным законом.

Территориальные международные договоры России и ее международные договоры, указанные в пункте «в» части первой настоящей статьи, ратифицируются и денонсируются федеральным законом, принимаемым двумя третями голосов избранных депутатов в каждой палате федерального парламента.

Российский парламент должен быть незамедлительно информирован о заключении и прекращении международных договоров России; не подлежащих ратификации и денонсации» {99}.

Однако вы не найдете в Конституции 1993 года подобной статьи, закрепляющей контроль народных представителей за деяниями чиновников во внешнеполитической сфере. Подобный пробел содержит угрозу государственному суверенитету и национальным интересам России. А угроза ощутима, достаточно вспомнить примеры последних лет: Беловежское соглашение, маневры вокруг мирного договора с Японией и проекты соглашений по Курильским островам, соглашение с НАТО «Партнерство во имя мира», целый ряд российско-американских, российско-германских, российско-прибалтийских, российско-украинских договоров и соглашений 1990-х годов.


Правовое государство. Защита конституционного строя

Одно из главных условий конституционного строя — господство права и закона. В конституционном государстве власть перестает быть фактическим господством идей и становится господством правовых норм. Она подчинена праву, а не право — ей (как это бывало и, увы, есть в России). Соединение права с государством есть одно из величайших явлений всемирной истории. Государство заинтересовано в том, чтобы право оберегалось и не нарушалось, ведь интересы граждан, стремясь к внутреннему миру, взывают к осуществлению права при содействии государства. Общество сможет стать носителем правового порядка, охранителем общего мира, лишь вместив в себя идею права.

Интересные размышления о сути права можно найти в дореволюционных трудах: «Общество создает определенные формы для того, чтобы судить злодеяния и налагать на них искупление. Возникает утвержденное право, сперва в виде права Божьей заповеди, потом в виде закона. Право рождается из совокупного комплекса жизни и обычая; сперва инстинктивное выливается в обычай; но, поскольку существенное преимущество человека заключается во властном преодолении инстинкта обычая, то шаг, которым побеждается обычай, и составляет выделение права. Право есть то, чего строго требует общество от каждого, кто желает участвовать в общественной жизни; однако не все, что есть обычай, подчиняется такому стеснению; в процессе обособления обычая и права происходит более резкое разграничение существующего от долженствующего быть. Человечество в своем историческом развитии «осознало необходимость выделить из области обычая вещи, соблюдение которых человек должен отстаивать: это долженствующее быть и есть право» {100} (выделено нами).

Именно на понятии права, примате законности основана современная цивилизация. Один из аспектов ее устройства состоит в том, что несовершенный закон следует стремиться изменить законодательным же, т.е. правовым путем; никакой закон не должен произвольно нарушаться, тем более — в вызывающей форме государственного переворота, столь памятной нам...

Теоретический анализ проблемы правового государства представляет собой полноценную концепцию, охватывающую ряд проблем: верховенство права и закона; соотношение власти и права; разделение властей и институт ответственности власти как организационная основа правового государства; связанность государства и власти правом. Некоторые из них были рассмотрены выше, к другим мы переходим сейчас.

У дореволюционных теоретиков правового государства в России не вызывало сомнения, что оно осуществимо лишь при разделении властей, что возможно только в государстве конституционном {101}. Теория правового государства в России складывалась не только как предмет научных изысканий, она отражала стремление культурной части общества к справедливости. Не случайно в политической практике России правовое государство зачастую выступало как арбитр при разрешении общегосударственных кризисов.

В наше время термин «социалистическое правовое государство» был официально введен в оборот М.С. Горбачевым на XIX Конференции КПСС. Это было серьезным ходом сторонников постепенного расширения нормативного правления в борьбе с «партией» командно-административных методов. В то же время, это имело и отрицательные последствия: СССР входил в неизведанный дотоле конституционный лабиринт. По меткому выражению американского политолога Р. Шарлета, «административный порядок» прежней системы сменялся «конституционными беспорядками» 90-х годов {102}.

В начале 1990-х годов в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже и в Преамбуле к Конституции (Основному Закону) РСФСР была официально зафиксирована решимость создать демократическое правовое государство. Но в основы конституционного строя (часть вторая ст. 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР) этот принцип, настойчиво предлагавшийся Конституционной комиссией, так и не вошел. Формально его закрепила Конституция 12 декабря 1993 года, хотя обстоятельства, в которых она принималась, прямо противоречили декларируемому принципу.

И здесь следует вернуться к полемике о соотношении права и закона.

Закон есть право, облеченное в известные правила и нормы. Он возник наряду с неписаным, подразумевавшим правовые нормы первоначальным кодексом мудрости, который признавался незыблемым и вечным. Но законы изменял обычай, прокладывая праву новые пути. Правовые нормы не застывают, перемены в обычаях влекут за собою изменения: с новым обычаем или успешным прецедентом создаются новые правовые отношения. Обусловленные степенью культуры существующих социальных отношений обычай, мудрость, право, закон, взятые в их развитии, являются постоянным ферментом друг для друга и неотделимы друг от друга в правовом обществе.

Вот почему автор исходит из понимания права как сложного явления, сочетающего: а) совокупность норм, регулирующих общественные отношения; б) императив, стоящий над государством и законом, защищающий справедливый порядок государства как формы самоорганизации общества; в) совокупность социальных регуляторов, которая может быть облечена в соответствующую законодательную форму, а может и не быть облечена в нее. Возникающая, якобы, коллизия изящно разрешается следующим образом: именно через целостные и незыблемые основы конституционного строя — как высшую форму писаного права и средоточие базовых велений — и должна осуществляться связь между императивом права и писаным законом.

Такой подход не противопоставляет писаный закон праву. Напротив, он дает через Конституцию ответ на этот оставшийся открытым острый вопрос. Право, выражающее справедливую степень свободы индивида и объективно обусловленные солидарные общественные интересы, не может быть истолковано в вульгарном смысле, допускающем отрицание официально закрепляемых норм Конституции как долженствующего быть. Если право вместо меры справедливости становится угодливым зеркалом изменчивого политического заказа, — это рецидив апологетической роли, свойственной юридической науке при авторитарном самоуправстве — прежнем ли, нынешнем ли, неважно.

В ряде работ 1993-1994 годов иными «теоретиками» под сомнение ставилась обязанность неуклонного выполнения писаного права, если некто (вероятно, непогрешимый руководитель) увидит в ряде формальных норм «выражение произвола и своеволия власти» {103}. С помощью «более глубокого» понимания права фактически обосновывалось волюнтаристское желание обойти «узурпированное право» выработки и принятия «новой Конституции нового государства» «рэсэфэсээровскими депутатами».

А ведь всего за 3 года до этого, в 1989 году, отправляясь от «четко классовой характеристики права как части надстройки над экономическим базисом», тот же ученый муж услужливо предлагал в качестве важнейшего момента «формирования и оптимального функционирования социалистического правового государства» кардинальное изменение видения права, в которое вкладывал не нынешнюю свою демократическую «математику свободы», а необходимость «реального, всеобщего и безоговорочного господства закона», поскольку-де эта «ключевая сторона концепции революционного преобразования правовой системы... согласуется с определяющей стороной советского государства как государства правового» {104}.

Остается догадываться, в каких же изречениях лежит истина —- в советско-правовых или «антисоветских размышлениях» {105} указанного мыслителя, советы которого, увы, вышли далеко за пределы схоластических споров и легли в основу оправдания государственного переворота. Впрочем, мы не склонны удивляться метаниям, сопровождавшим поспешный переход к очередному «кардинальному» изменению понимания права. В самые последние годы оно широко использовалось у нас для обоснования явно антиконституционных и противозаконных мер.

Выход в том, чтобы четко очертить императив, стоящий над государством. Конституция — не зеркальное отражение права, но она призвана служить его формализации в комплексе безусловных ценностей и принципов, являющихся первым уровнем основ конституционного строя. Абстрактность же столь важной категории развитию права ничего не дает и служит прежде всего достижению определенных неблаговидных политических целей.

Связанность государства конституционным строем — центральный момент современной правовой государственности. В частности, государство и его органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, общественные объединения, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу, а ее нормы — прямое действие в России. Иные правовые акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.

В литературе можно встретить мнение, что идея ограничения государственной власти правом (рассмотренная нами ранее) не бесспорна, ибо это «значило бы ограничить смысл бытия государства»; если под сущностью государства понимать само осуществление власти {106}. Сторонники такой точки зрения полагают, что точнее было бы говорить о способности права ограничивать проявления сущности государства: его функции, структуру государственных органов, компетенцию и т.д.

Не все ограничения государственной власти могут быть напрямую записаны в тексте основ Конституции. Но некоторые из них все же имеют принципиальное значение. Среди них: определение ответственности государства перед человеком и гражданином; определение прав и свобод человека как высшей ценности; подчинение государства и его органов праву и основанной на нем Конституции; положение, что никто не может присваивать себе власть в государстве; разделение системы государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную, с запретом органам государственной власти выходить за пределы, своих полномочий; право граждан на защиту от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

Правовая Конституция России призвана быть деполитизированной, вопреки удивительно живучему мнению Ф. Лассаля, что конституционные вопросы — «прежде всего вопросы силы, а не права; действительная конституция страны заключается лишь в существующих в стране реальных, фактических соотношениях сил...» {107}. Праву надлежит иметь силу независимо от того, какие политические направления господствуют в стране и в правительстве. По своему существу оно стоит над политическими партиями и создавать для него подчиненное положение по отношению к тем или другим силам — значит извращать его природу.

Принцип подчиненности правового государства человеку и обществу, ответственности перед ними в регулируемых законом правоотношениях может быть проведен в четырех уровнях.

1) Согласно Преамбуле, принимая Конституцию, многонациональный народ России, осознающий себя единственным источником государственной власти, общей волей делает незыблемой демократическую государственность и форму правления.

2) В основах строя следовало бы очертить статус государства как официального представителя общества, которое служит всему обществу, а не какой-либо его части, ответственно перед человеком и гражданином. Пока этого не сделано. Главная обязанность власти — признание, соблюдение и защита человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, личной неприкосновенности и безопасности, прав и свобод.

3) Очевидные преимущества писаного права — его определенность и всеобщая о нем осведомленность. Все законы должны быть официально опубликованы, неопубликованные законы применению не подлежат. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4) Государство, решая приоритетные задачи по обеспечению прав человека, отправляет правосудие: судебная власть как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности обеспечивает законность и справедливость.

Правовое государство предполагает необходимость наличия санкций за несоблюдение принципа ограничения политической власти. К ним относят: правовую защиту управляемых; соблюдение принципа законности; наличие конституционного контроля; непосредственное обращение управляемых в органы правосудия; ограничение возможности обращения правителей в судебные органы; процедура исключения, с участием или без участия особого правоприменительного органа; отрешение от должности правителей с помощью специальной процедуры.

Ж.-Л. Шабо полагает, что для претворения писаного права в жизнь необходима совокупность трех условий:

— определенная сообразность писаной нормы ценностям и соотношению сил в гражданском обществе (экзогенное соответствие правовой нормы);

— признание наивысшей ценности в самой правовой системе норм, записанных в декларациях прав и в конституциях или основных законах (эндогенная иерархия правовых норм);

— наличие механизмов и органов, облеченных задачей эффективно обеспечивать указанное иерархическое первенство (контроль конституционности) {108}.

В этих трех условиях, по сути дела, сконцентрированы основные требования к писаным нормам, воплощающим принцип верховенства права и главенства Конституции.

В Конституции необходимо точно предусмотреть виды правовых актов {109}. Это требование обоснованно, однако не очевидно, что эту систему правовых актов следует закреплять в самостоятельном разделе Конституции, ибо вся она в совокупности своих принципов и.норм как раз и есть развернутый документ о правовой системе правового государства.

Ниже мы предлагаем иерархию нормативных актов, выстроенную по уровням в соответствии с их юридической силой. Одновременно это иерархия источников права, упоминаемых сбалансированной Конституцией; она учитывает источник происхождения акта и классифицирует внешние формы выражения правотворческой деятельности государства.

Проект Конституционной комиссии в наиболее оптимальной форме (отличной от Конституции РФ 1993 года) определяет следующую систему:

— общепризнанные принципы и нормы международного права (ст. 4 (4)). [Это не абстрактная идея, ориентирующая и обязывающая законодателя. Приоритет данных принципов должен стать, по нашему убеждению, формой выражения права и получить соответствующие конституционные гарантии];

—незыблемые основы конституционного строя (ст. 12(1)). [Формально они не являются нормативным актом; это часть Конституции, как было доказано выше, имеющая особую значимость и юридическую силу. Вместе с тем, думается необходимым выделить ее отдельной строкой и считать самостоятельным источником права. Во-первых, этот раздел должен приниматься и изменяться только референдумом; во-вторых, эти нормы определяются как эталонные, формирующие полномочие Конституционного суда сопоставлять с ними иные нормы закона; наконец, этими положениями ограничен и законодатель, вносящий изменения в Конституцию.]

— Конституция РФ как высший закон .страны (Преамбула, ст. 3(2));

— решения Конституционного Суда РФ (ст. 101); даваемое КС толкование конституционных положений по их юридической силе приближается к силе самой Конституции;

— международные договоры Российской Федерации (ст. 4(4)), ратифицированные и опубликованные в установленном законом порядке. [Автор не разделяет мнения, что их следует помещать на ступень выше внутреннего права. Во-первых, ратификация и денонсация международных договоров РФ должна осуществляться федеральным законом. Во-вторых, если договор содержит положения, противоречащие Конституции, он не должен применяться, а его ратификация должна быть возможна лишь после внесения соответствующих изменений в Конституцию. Наконец, сама Конституция призвана определять место международных договоров. Кстати, последнее не сделано в Конституции 12.12.93.];

— Союзный договор (в случае, если будет избрана договорная форма регулирования интеграционных процессов в рамках СНГ);

— федеративный договор (договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ); [о его соотношении с Конституцией РФ было сказано раньше];

— соглашения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о взаимной передаче части своих полномочий (ст. 8-1);

— решение, принятое на референдуме РФ, оформляемое как федеральный закон (ст. 91(4)); [мы выделяем его отдельной строкой в иерархии нормативных актов, поскольку легитимность и юридическая сила данного решения выше, нежели принятого лишь парламентом; оно может потребовать смены целого направления в законодательстве путем учреждения нового крупного института, изменения объема государственного суверенитета и т.п.];

— акты федерального парламента: федеральные законы, в том числе те, отсылки к которым имеются в тексте новой Конституции;

[Конституция РФ 1993 г. ввела в правовую систему России новый вид законодательного акта — федеральный конституционный Закон (ст. 76, 108) — всего 12 федеральных конституционных законов, имеющих более высокую юридическую силу, чем обычные законы. По содержанию они посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и конституционных институтов, закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни — народовластие, государственного устройства федеративных отношений],

федеральные кодексы (ст. 87(2)); основы законодательства (ст. 78 (2), ст. 87(2)); регламенты палат парламента (ст. 89 (1));

— постановления парламента и его палат (они могут быть нормативными и потому включаются в рассматриваемую систему);

— соглашения между субъектами РФ (ст. 81 (3));

— конституции (уставы) субъектов РФ (ст. 7 (4));

— законы, иные правовые акты субъектов РФ;

— подзаконные акты: указы и распоряжения Президента РФ (Ст. 94(2); постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 98 (4);

— акты органов местного самоуправления (ст. 113(5)). Вместе с тем, целый ряд норм указанного проекта Конституции — Преамбула, статьи 3(2), 3(4), 7(4), 12(1,2), 78(2), 79, 81, 82 (1), 83, 85(1), 87(1-а),(2), 94(2), 98(4), 101(5), 113(5)110 — устанавливают особенности и правила соотношения между правовыми актами различного вида, придавая системе завершенность.

Важной структурной частью правового государства является институт защиты конституционного строя. Он нуждается в комплексном рассмотрении. Парадоксально, но столь важный для России институт до сих пор не закреплялся в целостном виде. Редким исключением можно считать Конституцию Республики Крым 1992 года, в которой есть специальная глава «Обеспечение конституционного строя Республики Крым». Вероятно, в свете событий 1993 года в России следовало бы поднять гарантии защиты конституционного строя до уровня незыблемых принципов, закрепляемых в особом, неотменяемом разделе Конституции.

Среди этих способов можно выделить следующие:

1) судебный конституционный контроль;

2) полномочия иных органов государственной власти по защите конституционного строя;

3) право народа на коллективное сопротивление узурпации власти;

4) конституционные основы регулирования чрезвычайного и военного положений;

5) конституционные основы деятельности общественных объединений и их контрольных полномочий.

Остановимся на судебном конституционном контроле. Сразу обратим внимание на недостаточность усилий одного Конституционного Суда и недопустимость умаления роли судов общей юрисдикции в многосложном деле обеспечения конституционной законности. И все же Конституционный Суд призван играть центральную роль, ибо в подлинно правовом государстве судебная власть, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным и влиятельным гарантом конституционного строя.

Еще в августе-сентябре 1990 года в тексте проекта Конституции РФ появляется глава «Судебная власть». Это было шагом вперед по сравнению с употреблявшимся прежде термином «правосудие» (восстановить который почему-то предлагалось в президентском проекте весной 1993 года). Судебная власть подчинялась Конституции и закону, а ее внутреннее разделение заключалось в том, что Конституционный Суд выделялся из общей судебной системы. Далось это в нелегких спорах с Б.А. Золотухиным и другими сторонниками создания единого Верховного Суда по образцу США. В 1991 году в недрах Парламента рождается добротный проект Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», устанавливавший организацию и порядок судопроизводства в этом органе. Обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории России становилось неотъемлемой чертой демократического правового государства. В соответствии с принципом разделения властей конституционный контроль передавался от Верховного Совета и его Президиума в ведение судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой. Пятый Съезд народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года принимает Закон и избирает пожизненный состав Конституционного Суда. Подготовка и принятие этого решения были показателем движения к парламентаризму: депутатские фракции предлагали своих выдвиженцев, список неоднократно обсуждался и согласовывался и, в итоге, был принят бурным Съездом. Затем было почти два года интересной практики конституционного правосудия. Сбалансированная Конституция должна была — по намерениям Конституционной комиссии — закрепить широкие полномочия этого важнейшего института конституционного контроля.

Важна не только возможность проверять, выявлять и устранять правовыми средствами несоответствия законов, иных правовых актов Конституции страны. Конституционный Суд, по убеждению автора, призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания судей. Последнее весьма важно: именно эти соображения лежали в основе практических действий большинства судей КС РФ и его председателя В.Д. Зорькина, пытавшихся сохранить правовое пространство и гражданский мир, не только принимая решения по неконституционным действиям Президента РФ 20 марта и 21 сентября 1993 г., но и участвуя в обеспечении их выполнения.

Но в Конституции 1993 года закреплен иной подход. Симптоматична ст. 80 (2): «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». Такая норма явно может помешать возродить судебную власть, ставя под сомнение вопрос о дееспособности механизмов контроля над властью, особенно исполнительной. Охрана Основного Закона становится фиктивной, если специализированный орган не может отменить несоответствующие Конституций акты высших должностных лиц, обеспечить баланс властей, обязать стороны спора не выходить за пределы своих полномочий.

Очень важна сила решений Конституционного Суда, которые должны, вступать в силу немедленно после их провозглашения, являться окончательными и не подлежать опротестованию, быть обязательными на всей территории России. Этого Конституция не говорит. Понятно почему — вспомним попытку правящих кругов заставить КС РФ пересмотреть поздней осенью 1993 г. его ранее принятые заключения по «делу КПСС» и по указу Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г.

Конституционный Суд призван обеспечивать иерархию правовых актов, воплощать верховенство Конституции. Вакханалия указного и распоряженческого беспредела, творимого президентами, мэрами, иными чиновниками, может быть остановлена только принципиальной правовой позицией Конституционного Суда.

Конституционный Суд призван давать заключение — по представлению государственной медицинской комиссии — о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Учитывая грустный российский опыт, это полномочие должно иметь конституционное закрепление.

В условиях затяжного нарушения конституционных принципов и норм Конституционный Суд России обязан ежеквартально обращаться с посланием к Парламенту; а по конкретным вопросам — с представлениями к государственным органам и должностным лицам.

Особая роль Конституционного Суда должна подчеркиваться его участием в приведении к присяге Президента России. Торжественная присяга приносится на совместном заседании палат Парламента и Конституционного Суда, проводимом не позднее 30 дней после избрания Президента. Совместное заседание ведет Председатель Конституционного Суда; он — свидетель клятвы о соблюдении Конституции и контролер ее последующего выполнения. В Конституции 1993 года этих норм нет, но при ее развитии они должны получить закрепление.

В отечественной практике правом давать общеобязательное толкование норм Конституции прежде был наделен законодатель — Верховный Совет. Стремясь исключить конъюнктурные изменения в зависимости от политического состава очередного парламента, Конституционная комиссия предложила закрепить это право за Конституционным Судом. Конституция 1993 года закрепила это полномочие, но, судя по контексту, не только за Конституционным Судом, но и за Президентом России (см. ст. 80 (2) (3), 82 (1)) {111}.

В целях защиты конституционного строя Конституция России призвана устанавливать основы регулирования чрезвычайного и военного положений. В частности, указывать, что чрезвычайное положение как особый правовой режим может вводиться в качестве временной меры исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ и в целях возвращения к нормальным условиям жизнедеятельности общества. Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть: а) попытка насильственного изменения или свержения конституционного строя РФ; массовые беспорядки и межнациональные конфликты, сопровождающиеся насилием; блокада отдельных местностей, угрожающая жизненно важным интересам РФ, безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие широкомасштабных аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Чрезвычайное положение может вводиться на всей территории России либо в отдельных ее местностях лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

Необходимо четко указывать порядок введения и отмены чрезвычайного положения. Оно объявляется постановлением Парламента; в неотложных случаях — указом Президента с немедленным уведомлением Парламента, который рассматривает его в течение 72 часов с момента издания указа. Неутвержденный указ утрачивает силу.

Важно определить и гарантии незыблемости отдельных прав и свобод человека в период чрезвычайного положения; в соответствии с федеральным законом могут вводиться их временные ограничения, но при этом они должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении. В этот период не допускается изменение Конституции, законов о выборах и о судопроизводстве, не проводятся референдумы и выборы, не могут быть ограничены или прекращены полномочия и деятельность Парламента и судов. Не должны подлежать ограничению права и свободы, указанные в специальной «защитной» статье Конституции. Меры, принимаемые в период чрезвычайного положения, осуществляются в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Они не влекут за собой каких-либо ограничений или изменений прав и полномочий государственных органов, правового положения общественных объединений, а также прав и свобод человека в местностях, где не объявлено чрезвычайное положение. Не сопровождаются они также какой-либо дискриминацией отдельных лиц или групп населения на основе расовой и национальной принадлежности, цвета кожи, пола, языка, социального и имущественного положения, происхождения, места жительства, отношения к религии и т.п.

Эти и другие тщательно отработанные нормы нужны как заслон от неограниченной чрезвычайщины. Важно, чтобы в условиях чрезвычайного положения деятельность Конституционного Суда не была приостановлена или ограничена. Конституция 1993 года ни одной из перечисленных гарантий не дает, оставляя опасения, что незаконный прецедент конца 1993 года может стать не последним.

Демократия и республиканское правление в России

Принципы демократии раскрываются в таких устоях конституционного строя, как народовластие и политический плюрализм, а формой их реализации выступает республиканское правление с разделением и взаимодействием властей, развитой системой народного представительства.

(Ранее мы уже показали как следовало бы закрепить ценности демократии в основных принципах, институтах и нормах Основного Закона — гл. I, § 2).

Рассмотрим, как можно закрепить принципы народовластия:

1) носителем государственного суверенитета может выступать только один субъект — многонациональный народ России — единственный источник государственной власти;

2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и местное самоуправление. Высшим выражением непосредственной власти народа являются референдум и свободные выборы. Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией, проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Но этого мало. История России знала немало примеров насилия, и граждане должны быть гарантированы в своем праве защищаться от тирании власти. Никто не может присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением. Граждане имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.

Показательно, что еще во времена Ивана IV на Руси зрело понимание права на сопротивление злонамеренной и преступной, «мучительской власти», пусть даже самодержавной. Эта мысль прослеживается на протяжении средневекового опыта последовательно в работах И. Волоцкого, М. Грека, Ф. Карпова, Ф. Косого, 3. Отенского, А. Курбского, И. Тимофеева {112}. Небезынтересно, что в конституциях ряда зарубежных стран также отражен сей принцип. В частности в Конституции ряда штатов США (Нью-Гемпшир и др.), Основном законе Германии, Мексиканской Конституции, Конституции Пакистана, Конституции Либерии, Конституции Ганы {113}.

В проекте Конституционной комиссии с первых вариантов было закреплено подобное естественное коллективное право. Приведенная выше норма не должна допускать противоречивых толкований, что было бы опасно: она полагает возможным устранение или изменение существующего строя методами конституционными, но не предусматривает всего этого, сделанного насильственным способом. Словно в противовес сказанному, текст Конституции 1993 г. не содержит указанных положений — по-видимому, после их стихийного применения 21 сентября — 4 октября 1993 года. Отметим, что после августа 1991 года данная норма казалась российским демократам уместной и «оправдавшей себя» в деле. Вывод изменился на противоположный, когда те же люди из «защитников» Российского парламента превратились в «нападающих».

Следующим принципом демократии является политический плюрализм:

демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни;

действия государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных и религиозных объединений, должностных лиц и граждан, ведущие к устранению многопартийности, незаконному ограничению деятельности общественных и религиозных объединений, установлению неправомерных преимуществ для отдельных из них, преследуются по закону.

Принципиально важно в Конституции России установить, что: не допускаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение или насильственное устранение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв безопасности государства, а также тех, деятельность которых влечет расовую, национальную, социальную, религиозную вражду и ненависть, насилие, терроризм, войну. Подчеркнем, что речь должна идти не только о пропаганде, ибо пропаганда — лишь один из видов деятельности, который может вести к войне, розни и др. Вспомним — как практическими действиями была создана обстановка социальной и национальной вражды и ненависти, приведшая к гражданской войне осенью 1993 года. Это явление — больше, чем общественная опасность и, посему, должно быть исключено на конституционном уровне.

Кроме того, демократическая Конституция призвана запретить создание неконституционных структур власти, незаконных вооруженных и военизированных, а также тайных формирований. В противном случае возникает ненормальное положение, когда в государстве возникают несколько «армий»: государственная, «придворная», частнокриминальные и этнонациональные «гвардии» и проч.

Гарантии создания и деятельности плюралистической политической системы — задача Конституции. Вместе с тем, Конституция не должна определять точные названия общественных объединений, либо давать их классификацию. Развитие политической системы в России приведет, по-видимому, к появлению новых видов объединений. Не следует преувеличивать в России нынешнюю роль и перспективы политических партий, скопированных в период (1988-1993) годов с западноевропейского образца. «Многопартийность» — с множеством мелких и маловлиятельных верхушечных партий — подтверждает сей вывод. Конституция не должна устанавливать жесткий вариант избирательной системы. Сочетание выборов по партийным спискам с выборами по одномандатным округам должно бы сопровождаться более жесткими требованиями к первым (большее количество подписей в поддержку регистрации, наличие финансового залога, контроль за незаконным привлечением государственных средств и ресурсов). Пропорциональная избирательная система сможет лишь искусственно культивировать парламентскую многопартийность. Но — не более, ввиду очевидного неприятия со стороны большинства российского общества тенденции превращения органов народного представительства в политический клуб «лидеров» групп влияния и их референтных групп.

На наш взгляд, Россия идет к новому типу плюрализма — основанному прежде всего на различиях социокультурных и цивилизационных. Стихийно возникающие группы интересов и идей (далеко не всегда осознанных) сосредотачиваются на разных мировоззренческих векторах, не связанных строгими организационными формами. Тем самым, закладываются не «партии интересов», а «блоки мировоззрений». В конституционных основах следует гарантировать свободу участия граждан в политической жизни, не предопределяя наличия в России деления граждан на беспартийных и членов партий. Возможно, что установится практика существования политических объединений без формального членства.

Но в любом случае в Конституции 1993 года норм об общественных объединениях не оказалось вообще, хотя нормы этой главы в развитие приведенных выше могли бы гарантировать, что:

В России свободно создаются и действуют общественные объединения, а также религиозные объединения. Закон определяет случаи, условия и порядок их регистрации либо их уставных документов. Государство гарантирует невмешательство в их законную деятельность. Внутренняя организация и деятельность объединений не должны .ущемлять основные права и свободы человека и гражданина, а решения не имеют обязующей силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, занятых в них работников при выполнении ими своих обязанностей.

Общественное, а также религиозное объединение, зарегистрировавшие свои уставные документы, являются юридическим лицом, могут иметь в собственности имущество и заниматься деятельностью, которая соответствует их уставным документам. Не допускается коммерческая деятельность этих объединений, за исключением отдельных ее видов, указанных в законе.

Общественные и религиозные объединения имеют право объединяться, создавать международные общественные объединения и участвовать в них.

Политические общественные объединения содействуют выражению политической воли гражданского общества, участвуют в выборах. В представительных органах государственной власти и местного самоуправления разрешается свободное создание фракций общественных объединений. В других государственных органах и органах местного самоуправления создание подобных организационных структур не допускается.

Определяя структуру и правовое положение высших органов государственной власти, Конституция устанавливает порядок отношений между ними. Через них народ осуществляет свою власть, ибо Россия должна остаться государством с республиканской формой правления. Республика является одним из механизмов народного суверенитета, где все высшие органы государственной власти либо избираются всенародно, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Суверенные права на власть признаются за всеми дееспособными гражданами либо за большинством их, а управление осуществляется на основе народного представительства.

Эти принципы доставались нашему Отечеству не просто. Россия всегда страдала от господства случая и произвола в государственной жизни, отсутствия постоянства и порядка во внутренних отношениях. Но идея народного представительства как ограничителя правления верховной власти имеет прочные корни в нашей истории. Равно как и мысль, что первоначальная, учредительная власть принадлежит народу, и только он в лице своих представителей с решающим голосом может установить или изменить форму правления, властно определяя строй государства. Глава государства есть лицо, наделенное полномочиями со стороны народа, и первый исполнитель его воли: в России правитель неоднократно получал власть от «учредительных» собраний, избранных пусть и не всем народом, но наличными элементами гражданского общества.

Отвечая на вопрос — почему желательно народное представительство, — С. Котляревский выделял два типа аргументов: одни основаны на соображениях государственной целесообразности, другие «имеют в виду более глубокие духовные последствия, проистекающие для данного общества из его политического режима» {114}. Усложняющейся жизни должна соответствовать теснейшая связь общества и государства: увеличивающиеся постоянно интересы требуют особой защиты со стороны тех, кому они всего ближе, тогда как для всемогущей бюрократии оказывается не под силу «роль общественного провидения». Великий нравственный смысл представительства делает гражданина ответственным за судьбы его родины, «может развить в нем чувство солидарности отдельных, сменяющих друг друга поколений», способен «приучить видеть в государственном интересе не нечто постороннее и чуждое, а известный высший принцип, перед которым должны склоняться все интересы частные»{115}.

Аристотель к трем «правильным» формам государства (в которых правители имеют в виду общую пользу) причислял монархию, аристократию, политию; а к ошибочным, неправильным — тиранию, олигархию и демократию. И в самом деле, для олигархического правления «демократического» меньшинства — как мы могли убедиться в России 1990-х годов — свойственны анархия, некомпетентность, стяжательство, огромный разрыв между управляющими и управляемыми — т. е. все то, от чего предостерегали еще древние мыслители.

В политии, близкой к республике, правит большинство в интересах общей пользы. Обратим особое внимание на эту сторону демократической республики. С принятой точки зрения стержнем демократии является защита и гарантированность прав и интересов меньшинства и каждого гражданина в отдельности. Вместе с тем, первичной аксиомой демократии является правление большинства и для большинства, о чем мы часто и несправедливо забываем.

Сама полития есть смешение олигархии и демократии; полития— «средняя» форма государства. В современных условиях говорить о чистом типе формы правления можно лишь с известной долей условности. Следует согласиться, что современные плюралистические политические режимы в определенной мере соответствуют аристотелевой типологии, но представляют собою модели смешанного государственного устройства, имеющего черты монархии, аристократии и демократической республики, причем из первых двух концептов изъят принцип передачи власти по наследству {116}. Добавим, что сохраняющаяся цикличность смены указанных форм правления приводит к их дальнейшему усложнению и взаимному обогащению.

Форма правления может быть в пределах известных условий предметом выбора. Дж. Ст. Милль относил к критериям хорошей формы правления умение поддерживать порядок и повиновение управляемых, а также обеспечение прогресса через «увеличение всей суммы всякого рода существующего добра». Лучшее правление то, которое более всего ведет к прогрессу, потому что он предполагает порядок, порядок же один не предполагает прогресса, но есть лишь его условие. Политические учреждения должны содействовать духовному развитию народа, воспитывать в членах общества различные требуемые качества — нравственные, умственные, практической деятельности. Другое основное начало хорошего правления, по Миллю, — мера, какой политический механизм способен воспользоваться суммой существующих хороших качеств и сделать их годными настоящим целям {117}. Верное и точное наблюдение.

Вопрос — в какой мере форма правления способна организовать уже существующие умственные, нравственные и деятельные силы и вести с их помощью с наибольшим успехом общественное дело. Качественным свойством Российской республики, по нашему мнению, должно являться сочетание сильной, единой и ответственной исполнительной власти с полновластной системой органов народного представительства и самоуправления, содействующих самоорганизации деятельных сил населения и контролю за административной системой.

Но все же — «народное представительство» или «законодательная власть»? Рассуждая о взаимоотношении терминов «законодательная» и «представительная» (ветви власти), В.А. Кикоть высказывает мнение, что это не синонимы. Классификация властей в рамках их разделения осуществляется по содержанию деятельности, а не по порядку их образования или составу. Ныне, когда органы государственной власти России получают свою власть прямо или косвенно от народа, все они в этом смысле являются представительными — и коллегиальные (палаты Парламента, местные органы самоуправления), и единоличные (Президент, глава администрации) — в РФ и ее субъектах {118}.

Соглашаясь с этими рассуждениями частично, мы считаем вполне возможным использование термина «представительная власть» применительно к парламенту, законодательным собраниям субъектов Российского государства, местным органам самоуправления. Во-первых, это элемент преемственности с русской традицией — обозначать словами «народное представительство» уполномоченных гласных доверенных представителей или депутатов. Во-вторых, было бы опасным упрощением сводить функции представительных собраний только к законотворчеству, умаляя властные контрольные полномочия, выводимые из принципа народного суверенитета и общинной традиции.

Несколько слов о Советах. Термин «Советы» в проекте Конституционной комиссии (главы XV, XIX) был не данью компромиссу, но обозначал современную форму народовластия и самоуправления, сохраняемую и развиваемую в условиях, когда отпали искусственные ограничения политического многообразия. Заметим, что Верховный Совет РФ являлся как бы мостиком, обеспечившим переход от советской системы к началам парламентаризма. Тем сомнительнее фраза печально известного указа № 1400, разогнавшего парламент, «учитывая не удовлетворяющее парламентским стандартам качество» его работы. (Отметим, что «более удовлетворяющее» этим стандартам маловластное Федеральное Собрание созыва 1994 г. приняло за всю первую сессию (полгода работы) лишь четыре закона (принято обеими палатами и подписано Президентом).

Порою, в пику идеям «советской» власти, взамен представительства социальных слоев нашего общества предлагают насытить парламент «профессионалами», характер деятельности которых наиболее близок к законодательной работе, — юристами, экономистами, политологами, социологами. Автор полностью разделяет мнение О.Е. Кутафина, что это не только сделать нереально, но Верховный Совет не может и не должен быть простым собранием профессионалов, он призван быть собранием профессиональных политиков {119}. Полагаю оправданным вернуться к названию «Верховный Совет России». Стоит серьезно подумать о восстановлении системы органов народного представительства в виде реформированных, но властных Советов по всей вертикали государственного механизма.

В наших условиях вопрос о том, сможет ли республика служить своему предназначению и отправлять свои функции в соответствии с конституционными установлениями, во многом решается в зависимости от политической практики, складывающейся под влиянием субъективных причин и обстоятельств. Они-то во многом и определяют — КАК работает республика, ее институты и органы и насколько дееспособной является государственная власть, формально объявленная республикой. Из четырех опор конституционного строя, на защиту которых встал в 1993 году Президент Ельцин, осталась внешне нетронутой только одна — республиканская форма правления. Но, как верно отмечал В. И. Лафитский, что дает сохранение слова «республика», если кто-то узурпировал абсолютную власть?


Принцип разделения властей

Демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Соответственно этому, система государственной власти в России может быть основана на подлинном разделении на законодательную, исполнительную и судебную. Соединение всех трех властей в одном лице или органе уничтожает, по мнению Ш. Монтескье («О духе законов», 1748 г.), свободу личности: личная свобода окончательно бы исчезла, если бы власть составлять законы, судить за преступления и приводить в исполнение публичные решения соединялась в одном лице. Править по закону — заповедь государственной власти. Посему, Парламент* прежде всего, принимает федеральные законы; Президент и Правительство на их основании осуществляют внутреннюю и внешнюю политику, а судебная власть и правоохранительные органы обеспечивают законность и правопорядок.

* Автор здесь и далее, говоря о высшем представительном и единственном законодательном органе РФ, использует собирательный термин «Парламент». Название этого органа, естественно, может и должно быть иным: Верховный Совет, Федеральное Собрание и т. п. Ранее мы уже высказались о предпочтении наименования «Верховный Совет России, с двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации (вариант: Советом Союза)».

Хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий.

По справедливой мысли венгерского академика К. Кульчара, логику разделения властей для недопущения монополизма следует применять во всем тексте Основного Закона.

Идею разделения властей в России рекомендуется проводить в трех плоскостях:

1) Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры. Принципиально исключается возможность узурпации власти и порождаемого этим насилия.

2) Функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента, его правом вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей.

3) Конституция обеспечивает правовые и экономические условия самоуправления и саморазвития различных общностей: региональных, местных, этнических, культурных, социальных, производственных, религиозных, иных. Тому же служит отделение экономической системы от политики и власти, принцип нейтралитета по отношению к различным укладам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом.

Решающую роль играет структура отношений между представительными и исполнительными органами власти.

В оптимальном подходе (условно: «сильный Парламент и достаточно сильный Президент») назначения определенной части должностных лиц осуществляются Президентом с согласия Парламента; Президент не имеет права роспуска Парламента; Парламент не может увольнять в отставку Правительство в целом, он вправе ставить вопрос об отставке отдельных министров, но окончательное решение принимает после пояснений Президента — вторичным голосованием; Правительство действует, хотя и под общим руководством Президента, но имеет также своего главу. Это — разновидность президентской республики, условно говоря, на три четверти президентская республика: от чистой президентской она отличается тем, что Парламент может по установленной процедуре смещать отдельных членов Правительства {120}. Некоторые оппоненты видят ущербность данной схемы в том, что Президент не может «укротить», как они выражаются, Парламент. На самом деле, ни Президент не может распустить Парламент, ни Парламент не вправе сместить Президента по политическим основаниям, а также решить вопрос об отставке Правительства целиком. Все логично.

Отметим несколько особенностей защищаемой модели разделения властей.

а) Наличие сильного Президента.

Он призван быть «ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной систему, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и в тоже время не поглотили и не подчинили друг друга» {121}. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы власти, влияет на органы власти, но не командует ими. Президент не может входить в состав общественных объединений, его вмешательство способно не допустить монополии правительственной партии, «диктатуры» поддерживаемого Парламентом бесконтрольного однопартийного Правительства (так зачастую случается в Великобритании с ее вестминстерской системой).

Сильный Президент, по нашей концепции, не должен быть лишь «представителем нации», «олицетворением единства государства» — т.е. символической фигурой, подписывающей не им разработанные решения. Ему принадлежат кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть — «причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма» {122}. В условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности. Но — при необходимых сдержках и противовесах, к которым мы переходим.

б) Наличие механизмов контроля над Президентом при личной ответственности последнего — ключевое условие сохранения в России института избираемого, народом Президента.

Автор не разделяет точку зрения ряда общественных деятелей, что данный институт себя в России не оправдал и нуждается в полном пересмотре. Другое дело, что президентство нельзя отождествлять с самовластием, возникшим на фоне длительного неподчинения Конституции, открытого игнорирования законных решений органов народного представительства.

К механизмам действенного контроля относим следующие: издаваемые Президентом указы и распоряжения имеют строго подзаконный характер; назначения Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность, информация должны осуществляться только с согласия Парламента; структура и компетенция Правительства определяются по представлению Президента только федеральным законом; никто не может быть избран на должность Президента более двух раз.

Кроме того, в Конституцию России стоило бы ввести институт Государственного Совета и статью примерно следующего содержания:

«Президент России — глава государства — возглавляет Государственный Совет России.

Государственный Совет:

вырабатывает рекомендации для главы государства по основным направлениям внутренней и внешней политики;

в случае необходимости вносит предложения по осуществлению Президентом его права законодательной инициативы;

обеспечивает взаимодействие Президента с государственными органами и учреждениями, общественными объединениями, территориальными и этническими общностями.

Без обсуждения и одобрения Государственного Совета Президентом не могут быть решены, вопросы, имеющие принципиальное значение для интересов народа России и затрагивающие обеспечение стабильности, безопасности и правопорядка в обществе.

В Государственный Совет по должности также входят Председатель Правительства России, его заместители, Секретарь Государственного Совета (государственный секретарь), министры, ведающие вопросами обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел, юстиции, информации, а также государственные советники, назначаемые Президентом по согласованию с верхней палатой парламента. В работе Государственного Совета вправе принимать участие председатели палат федерального парламента и председатели высших органов судебной власти России.

Организация и порядок деятельности Государственного Совета устанавливаются федеральным законом».

Смысл данного института, впервые предложенного нами еще в 1991 году, состоит в необходимости коллегиального содействия главе государства в выработке и принятии стратегических решений. Госсовет становится законным преемником мало понятных подразделений типа Администрации, Президиума Правительства, Совета безопасности, Президентского совета и прочих. Именно негласность, авторитарность процесса принятия важнейших решений не раз в последние годы становилась причиной опасного сворачивания с конституционного поля. Одновременно снимается возможное противоречие между Президентом и руководством Правительства, создается форум для их постоянного взаимодействия с руководством Парламента и Конституционного Суда — во имя эффективной организации и единства государственной власти.

Именно через институт Государственного Совета может произойти корректировка некоторых противоречивых черт конституционного принципа разделения властей, требующего высокого уровня правовой и политической культуры — чего, увы, пока нет.

Прецеденты есть в зарубежных странах — в виде так называемых «узких» (или «кухонных») кабинетов. Но есть они и в нашей истории. Сам термин для России не нов, впервые институт с таким наименованием был введен Александром I по совету Сперанского в 1801 году и закреплен «образованием» 1810 года. Интересно, что это был совещательный институт, без одобрения которым никакой проект закона, устава и учреждения не мог быть утвержден и обнародован верховной властью. «Вняв мнению Государственного Совета, постановляем...» — вот формула Александра I, которой сегодняшняя «республиканская» Россия может позавидовать; но формула эта употреблялась не долго. Тем не менее, следование институциональным и терминологическим традициям отечественной государственности — одно из условий общественного восприятия и признания любого конституционного акта.

Был опыт и в новейшее время. Если угодно, можно рассматривать предлагаемый институт как своеобразный преемник Политбюро. Предвидя неадекватную реакцию читателя, замечу, что мы явно недооцениваем позитивный опыт работы данного института, выросшего все-таки из принципов партийной демократии и коллективной ответственности, хотя и применявшихся ранее с серьезными изъянами.

Здесь же предлагается, что организация и порядок деятельности Госсовета будут поставлены на конституционные и законные основания. Небезынтересно, что в 1994 году этот институт был закреплен в Конституции Республики Дагестан — при этом были использованы соответствующие наши предложения {123}.

Ответственность должна реализоваться через процедуру реально осуществимого импичмента. Подчеркнем, что это должна быть не формальная или фиктивная, а вполне действенная норма: Президент России может быть отрешен от должности в случае умышленного тяжкого нарушения им Конституции России. Производство по делу об отрешении Президента России от должности возбуждается Государственной Думой большинством голосов избранных в нее депутатов по предложению не менее чем одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд России установит, наличие оснований для отрешения, то Совет Федерации может отрешить Президента России от должности большинством не менее чем две трети его численного состава. Президент России вправе присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Парламента России, Конституционного Суда России, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности.

По Конституции РФ 1993 года отрешение от должности Президента становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации (верхней палате) собрать практически невозможно, ибо половина ее членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации.

в) Наличие ответственного Правительства.

Президент не может являться «всенародным управдомом», занятым миллионом мелких повседневных вопросов (в решении которых неминуемы ошибки и промахи), но при этом не подлежащим замене иначе как раз в четыре года на основе всенародных выборов. Эту роль берет на себя ответственное Правительство, которое осуществляет исполнительную власть в России, проводит ее внутреннюю и внешнюю политику. Фактор ОТВЕТСТВЕННОСТИ за принимаемые властные решения имеет огромное значение. В ходе реформы 1990-1993 годов, кажется, так и не удалось прийти к подобному состоянию исполнительной власти.

Коллективная ответственность должна выражаться в том, что Правительство регулярно представляет отчет Парламенту. Председатель, его заместители и члены Правительства отвечают на запросы и вопросы депутатов в порядке, установленном федеральным законом. Парламент и избиратели будут знать, что каждодневно делает Правительство.

Предлагается ввести также институт персональной ответственности его членов: Парламент может поставить вопрос об отставке Председателя, заместителя Председателя, члена Правительства, любого назначенного Президентом руководителя иного федерального органа исполнительной власти; если Президент не увольняет соответствующее должностное лицо в отставку, он обязан обосновать свое решение перед Парламентом; признание большинством голосов по каждой палате обоснования Президента неудовлетворительным влечет обязательное увольнение Президентом указанного должностного лица в отставку. Отставка Председателя Правительства не влечет отставки Правительства.

г) Участие Парламента в назначении ключевых членов Правительства.

Мы предлагаем следующую норму: По представлению Президента Парламент дает согласие на назначение Председателя, его заместителей и членов Правительства, к ведению которых отнесено общее руководство экономикой, финансами, внутренними и иностранными делами, обороной, безопасностью, информацией; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка, Генерального прокурора. Тем самым, члены «малого кабинета», в который входят ключевые руководители, министры, должностные лица, назначаются гласно, с участием народных представителей. Это повышает степень контроля за деятельностью «узкого» Правительства, неизбежно возникающего внутри полного состава кабинета.

д) Разрешается проблема устойчивости Правительства.

Чтобы за счет риска легкой и частой смены Правительства не создавать зыбкости всего государственного механизма, не следует давать полномочий Парламенту «в любой момент сменить Правительство», как предлагалось рядом юристов, считавших, что это не нарушит устойчивости самой системы власти, поскольку «смена Правительства не есть смена власти» {124}. Опасность неустойчивости тем выше, чем слабее и неорганизованнее политические партии. К тому же, партийное парламентское большинство на федеральном уровне может подмять интересы субъектов РФ, а в сложном федеративном государстве это недопустимо.

Представляется нецелесообразным закреплять в Конституции России право Парламента решать вопрос об отставке Правительства в целом. В Основном Законе РСФСР в результате изменений 90-х годов появилась норма, согласно которой Верховный Совет РФ «...решает вопрос о доверии Правительству РФ» (пункт 5 ст. 109); однако, без закрепления юридической процедуры и правовых последствий такого решения, эта норма оказалась фиктивной.

е) Введение института несовместимости депутатского мандата с министерским портфелем.

Председатель Правительства по защищаемой концепции не является лидером парламентского большинства, получившего мандат на формирование Правительства; члены же Правительства не могут быть депутатами, входить в состав общественных объединений. Хотелось бы уйти от возможного парадокса, при котором Парламент в значительной мере утрачивает свои полномочия и прерогативы и фактически оказывается в руках Правительства партийного парламентского большинства и его лидера (пример — «канцлерская республика» ФРГ).

Тем самым мы избегаем крайне опасного искушения дать исполнительной власти право назначать перевыборы парламента в случае правительственного кризиса.

ж) Стремление избежать конфликта между Президентом и Председателем Правительства.

За счет формальной беспартийности руководителей государственных органов легче избежать столкновения принадлежащих к разным партиям Президента и руководителя Правительства.

Следует расширить возможности арбитражного влияния Президента на парламентское партийное большинство: постановления и распоряжения Правительства могут быть изменены или отменены Президентом; структура и компетенция Правительства определяются федеральным законом по представлению Президента; Правительство принимает постановления и издает распоряжения на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, а также — указов и распоряжений Президента (которые, таким образом, имеют более высокую силу, нежели акты Правительства). Президент принимает отставку членов Правительства; Президент может не увольнять без специальной парламентской процедуры, ни одного из членов Правительства.

Сильный Президент вправе освобождать от должности назначенных им членов Правительства; и именно Президент вносит в Парламент законопроект о федеральном бюджете.

з) Наличие механизмов взаимодействия ветвей власти.

Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства.

Суть этих механизмов состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы «осуществляются не с помощью охраны границ компетенции, а путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой отрасли управления» {125}. При этом обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав. Целью системы является согласование и корректировка работы федеральных органов государственной власти.

Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указное право, делегированное ей Парламентом.

Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами являются также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец — право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства.

Таковы общие черты защищаемой автором формы смешанного президентско-парламентарного правления в России. Но практика российской реформы не последовала здравой логике. Вместо внедрения сбалансированной формы правления, началось «изобретение» противоречивой схемы, закрепляющей весьма сомнительную практику властвования. Конституционная комиссия в 1992 году предложила близкий к описанному вариант — разновидность известной в литературе и практике дуалистической формы правления, но в конечном итоге предложенная модель оказалась невостребованной. Однако ее научная и практическая значимость сохраняется и может привлечь внимание политиков, желающих лучшего правления для России.

Как же видели организацию власти оппоненты?

Для части Верховного Совета РФ был характерен подход, который условно можно назвать «вся власть Советам». По ней Парламент (Съезд) не столько законодательный, сколько вообще высший орган государственной власти: исполнительная власть находится под его строжайшим надзором, Президент не вправе создавать самостоятельно органы исполнительной власти, включая вспомогательные, назначать федеральных должностных лиц в регионы, осуществлять властные действия в пределах своих полномочий. Законодатель становится «высшим распорядителем», забывая о том, что исполнительная власть — тоже ветвь власти, обладающая известной самостоятельностью, и что Президент, избираемый всенародно, имеет серьезную представительную силу. Умаление прав Президента и Правительства, на наш взгляд, чревато нарушением баланса полномочий и способно стать постоянным источником конституционного кризиса. Представительные органы власти должны нести ответственность за свои решения, в т. ч. по оценке действий исполнительной власти.

В стремлении урезать полномочия политического «противника» просоветский подход предлагал разновидность парламентской республики с народно избранным, но слабым и невластным Президентом. Модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий правительства не решает вопроса о дееспособности и ответственности власти. По многим причинам ни чисто парламентская, ни советская формы правления России, видимо, не подходят.

Противоположный подход был изначально намечен в проектах РДДР (С.С. Алексеев, А.А. Собчак и др.) и группы Шахрая, которые сыграли свою роль в создании неудачной формы правления, появившейся в Конституции РФ 1993 года. Это модель эклектичной «суперпрезидентской» республики. По ней, Президент — глава государства и высшее должностное лицо. Он испрашивает согласие только одной из палат Парламента на назначение высших должностных лиц. Министры назначаются непосредственно. Опасно самостоятельную политическую роль получает глава Правительства.

То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти, показывал еще опыт пореформенной дореволюционной России: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий переменчивый фундамент всему зданию реформ; несмотря на фактическое установление конституционной монархии, оставалась в силе прежняя система неограниченных полномочий административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. Сейчас случилось то же самое: сначала в условиях указного права исполнительная власть осталась без контроля за расходованием бюджетных средств, властвованием над кадрами, правоохранительными органами и силовыми структурами, приватизацией государственной собственности. Затем развились черты вседозволенности, олигархии.

Напомним, что главным упреком в адрес ВС РФ было именно то, что он стремится отдать всю власть Советам. Но от мнимого всевластия Съезда н.д. РФ мы пришли к реально бесконтрольному самовластию в структуре федеральных органов власти Президента и его Администрации. К ним фактически перешли силовые структуры и другие прерогативы власти (включая даже ведение финансовых дел Государственной Думы). Восстанавливается Административная Система: круг преобразований, начатый в 1987 году борьбой с административной системой и бюрократией, замкнулся, вернув общество к доперестроечному состоянию.

«Суперпрезидентская» форма правления обнаружила множество недостатков уже вскоре после ее закрепления в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» 1991 г. и Конституции (Основном Законе) РСФСР с изменениями, внесенными третьим Съездом народных депутатов РСФСР. Но особенно ясно ее минусы определились после решения пятого Съезда о наделении Президента РФ полномочием издавать указы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы (ноябрь 1991 г.). Управление Россией, ее столицей велось с серьезнейшими нарушениями принципа разделения властей и в итоге привело к фиктивности данной конституционной основы, хоть и записанной с апреля 1992 г. в Конституции РФ.

Этот принцип был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти на переходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной. Главы администраций (президенты республик) вводились в состав как Совета Федерации — верхней палаты Федерального собрания, так и в состав Правительства Российской Федерации. (Позже это было отменено).

В Конституции 1993 глава о Президенте подчеркнуто помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких от демократии форм правления. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей (кроме федеральных), назначение референдума, предложение кандидатур не только руководителей исполнительной власти, но и Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей.

Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных и даже — гипотетически — спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо «просьбы» Правительства проголосовать за доверие ему (ст. 111 и ст. 117) обстоятельствах. Парламент превращается в безвластный орган, над которым постоянно нависает «дамоклов меч» досрочного роспуска. Мы полагаем, что психология и поведение народных представителей изменится, когда над ними будет висеть постоянная угроза роспуска по политическим основаниям. Б.А. Страшун, словно извиняясь, полагает, что выработка под эгидой Президента Конституции с преобладанием указанных черт парламентарной республики объясняется настойчивым стремлением составителей сделать институт досрочного роспуска Парламента средством разрешения конституционных кризисов. Вместе с тем, ученый справедливо опасается, что «при нашей политической разобщенности, отсутствии мощных, влиятельных политических партий парламентарная модель даже при усиленных полномочиях Президента будет все же чревата частыми правительственными кризисами» {126}.

На наш же взгляд, подобное сочетание черт позволяет говорить о закреплении авторитарного правления в России.

Конституционные принципы парламентаризма и народного представительства оказываются под угрозой. Неудивительно, что в главе «Федеральное Собрание» пропало слово, что парламент является ЕДИНСТВЕННЫМ представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Не означает ли это, что его полномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо только при наличии его заключения (ст. 104). Искусственное разделение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленная верхняя палата (ст. 102), половина депутатских мест в которой отведена «сослуживцам» Президента РФ по исполнительной линии: например — вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента Генерального прокурора. Об опасной декоративности Парламента свидетельствует то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в три четверти голосов (ст. 108). Наконец, «Переходные положения» даровали ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделения властей. Разрешение министрам участвовать в работе Парламента (п. 9) — конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы «недопарламент» — Съезд народных депутатов России.

По прочному убеждению автора, отмеченные выше положения свидетельствуют о серьезнейших изъянах и явно временном характере закрепленной формы правления. Здесь не просто открыта дорога самовластию, но — злоупотреблениям самовластия. Тем же «теоретикам», которые быть может хотели возрождения самодержавной традиции, отвечу словами Н.М. Карамзина: «самодержавие не есть отсутствие законов: ибо где обязанность, там и закон; никто же и никогда в России не сомневался в обязанности монархов блюсти счастие народное»127. Ныне сомневающихся более чем достаточно. Отсюда сохранение гигантского объема властных полномочий для одного, неподконтрольного и безответственного лица, равно как и безвластие Парламента, вскоре покажут, что Конституция 1993 года — по крайней мере, в этой части — обречена на пересмотр. Сделать это в создавшихся условиях практически невозможно, но предложенная в данной работе модель республиканской формы правления с истинным разделением и взаимодействием властей в будущем может подсказать выход из положения.


Российский федерализм

Государственно-территориальное устройство России основывается на принципе федерализма. За счет него обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации. Эта фраза конкретизирует главную задачу федерализма: обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения, при помощи рассредоточения государственной власти, а также специфическую для нас задачу — обеспечение права народностей на самоопределение.

Федерализм закреплен в одном из наименований нашего государства — Российская Федерация. Первая статья Конституции (Основного Закона) РФ с 1992 года относит его к незыблемым основам строя. Конституционная комиссия предлагала закрепить его в ст. 1 «Государственный суверенитет», ст. 6 «Разделение властей», ст. 7 «Федеративное государство» и самостоятельной главе. Конституция РФ 1993 года в основном сохранила этот подход.

При федерализме сложное государство безболезненно и с пользой для сторон включает в свой состав ряд менее крупных образований, обладающих достаточной самостоятельностью. Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их культурно-исторические и регионально-экономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает согласие составных частей страны с государственным единством Федерации.

В истории удавались союзы территорий, но не этносов — ибо границы между последними нигде не имеют четкости. Планы превратить Австро-Венгерскую монархию в союз национальностей не смогли покончить с распрями из-за чересполосицы населения и невозможности достичь однородности состава в каждой из частей страны. Увы, не удались и «национальные» федерации последних времен: СССР, СФРЮ, ЧССР. Но превращение России в современную Федерацию или Союз может привести к успеху, ибо налицо: общие история, расположение, взаимосвязи ее частей; близкое понимание целей развития и преимуществ, вытекающих из совместной государственности; последовательно выстраиваемая модель современного и перспективного федеративного (союзного) устройства; выравнивание статуса субъектов Федерации; интеграционные явления в регионе бывшего СССР; наличие объединяющего фактора в лице русских — весьма терпимой и открытой по отношению к другим общности, составляющей четыре пятых населения РФ и 25 млн. в республиках СНГ помимо нее.

Мы исходим из того, что населяет РФ единый многонациональный народ России, осознающий себя (в идеале) единым МЫ («Мы, многонациональный народ России...»), носителем общей культуры, идеи и судьбы, выдвигающим для обеспечения своего жизнеустройства официального представителя — Российское государство. Дальнейшее подразделение этого народа на нацию, народность, народ не является вполне правильным в силу многозначности данных терминов. Составляют же единый многонациональный народ России различные этнические общности; последний термин означает ничто иное как принадлежность к определенному этносу.

Система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением. Полномочия государственной власти разумно поделены между целым и частями. Суверенитет последних ограничен федеральной Конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к общему ведению. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 году в виде Федеративного договора, содержанием своим вошедшего в Конституцию; в США — 10-й поправкой к Конституции, а в Швейцарии — преамбулой и ст. 3 Основного Закона. Полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, принадлежат последним и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами). Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах,, установленных Конституцией России и федеральным законном.

Субъектам РФ гарантируется в соответствии федеральным законом представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального Парламента учреждается именно для| представительства, регионов. Вместе с тем, автор возражает против требования «придать федеративный характер Конституционному Суду». Во-первых, федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению России; во-вторых, именно Конституционный Суд призван в своей исключительной компетенции разрешать споры о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов Федерации; в-третьих, судьи избираются в личном качестве — это одна из гарантий их независимости. И все-таки предстоит найти механизм представительства в Конституционном Суде РФ от республик или этнических общностей. Должно быть политическое, может быть негласное решение об этом при формировании состава этого органа.

Конституция призвана в приемлемой форме гармонизировать всю сложную систему отношений между Федерацией и ее частями, создать условия для предотвращения столкновения юрисдикции.Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов РФ могут передавать этим органам | осуществление части своих полномочий; органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Субъекты РФ в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Посредством дополнительных внутригосударственных отношений может; уточняться компетенция регионов, что придает Российской Федерации необходимую гибкость. Наличие таких соглашений не является определяющим, но их система на этапе становления позволяет обеспечить жизнеспособность государственного организма; жесткая же структура такого сложного образования может привести к выпадению кирпичиков из единой кладки, отчего она может обрушиться. Конституционно-договорная модель — одна из находок, которая позволяет смотреть с оптимизмом в будущее России или Союза.

При реализации федерализма необходимо аккуратно пройти между противоположными подходами: один ведет к унитарной России, другой к раздробленности и апологетике национальных особенностей — вплоть до фактической свободы внутренних образований от конституционных обязательств перед Федерацией. Предложенный нами в 1990 г. срединный путь состоял в шаге к равноправию субъектов Федераций и одновременном закреплении возможности реализовать особенности отдельных регионов. Все регионы России являются равноправными субъектами нескольких видов отношений: межрегиональных (друг с другом), федеративных (с центральными органами), внешнеэкономических. Новое конституционное разграничение дает регионам полномочия и в налоговой, и в распорядительной, и в хозяйственной сферах; но возможности вести собственный поиск пока не реализуются.

При всей открытости и гибкости важна линия на укрепление единства государства.

Государственный суверенитет неделим, им в полном смысле обладает России в целом, но часть этого суверенитета может быть делегирована регионам. Нынешняя Российская Федерация создавалась не снизу, через объединение суверенных частей (как, например, США, Австралийский Союз, Швейцария); она разукрупнялась как бы сверху, отдавая часть своих полномочий на места. Один из последних примеров этого — 9-й параграф Декларации о государственном суверенитете РСФСР, когда высший орган федеральной власти — Съезд — провозгласил расширение прав субъектов Федерации.

Наше государство сохраняется на нескольких «китах»: верховенстве Российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах, единой денежной единице, федеральном бюджете; единых судебной и правоохранительной системах; на российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного Суда России. Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов РФ российскому высшему закону. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России не исключает возможности гражданства отдельных ее субъектов, оно является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

Федерализм обеспечивает коллективные права отдельных народов на суверенитет и самоуправление, не ущемляя интересов всего многонационального народа. Право на отделение обычно в конституциях не предусматривается. Если Россия — в широком смысле — желает стать исключением (стремясь повысить привлекательность и добровольный характер федерации или союза), ее субъекты могли бы иметь право изменить свой статус лишь путем специальной процедуры — справедливо учитывающей мнение большинства. Ни у кого не должно возникать искушения заявить, что его удерживают в составе России насильно. Сначала на местном референдуме положительно должно проголосовать две трети (не меньше) избирателей, имеющих право голоса. Это стремление должно быть закреплено в соответствующем федеральном законе и найти свое отражение в нормах Конституции. При отрицательных итогах референдума повторное голосование может быть проведено не ранее, чем через 10 лет. Заметим, что подобный механизм был бы четче, нежели формула Конституции 12.12.93, по которой статус субъекта России «может быть изменен по взаимному согласию России и ее субъекта».

Важно, чтобы федеральная государственная власть была правомочна действовать, а население в регионах не стало заложником в руках региональных элит, их одобрений и взаимоувязок. Сама идея федерации, справедливо подчеркивает А. Рапашиньски, базируется на реализации принципа, что ее провозглашения часто бывает недостаточно, так как отдельные составляющие стремятся действовать независимо от других. Поэтому для общего блага бывает необходимо создание общего механизма выработки решений и проведения их в жизнь {128}.

Полезную роль в обеспечении полномочий федеральной государственной власти на всей территории могут сыграть ее представители в регионах. Институт федеральных уполномоченных был предложен в ходе выработки проекта Конституции Российской Федерации. Другое дело, что на практике этот институт стал использоваться в неконституционных целях политической борьбы с законно избранными представительными органами государственной власти... Нам же представляется, что они не вправе вмешиваться в сферу компетенции регионов, а только координируют деятельность федеральных ведомств на данной территории; их задача — быть стражем федеральных интересов и обеспечивать прямую и обратную связь с центральными органами.

Целесообразно, чтобы каждый субъект Федерации имел сходную систему органов власти. Основы их организации призвана закрепить Российская Конституция. Нынешняя Конституция этого не сделала, а отсутствие их может привести как к восстановлению диктата Центра, так и разнобою в организации власти на местах. Наше предложение остается в силе {129}. Единственным представительным и законодательным органом субъекта РФ является законодательное собрание (Совет), избираемое по избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства; высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, входящую в систему исполнительной власти РФ; исполнительная власть субъекта РФ действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта РФ. Судебная система субъекта РФ включает высшие и местные суды субъекта РФ и входит в судебную систему РФ. Органы государственной власти субъекта РФ (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта РФ, за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов Федерации. Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция 1993 года справедливо наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Основы, а также особенности правового статуса субъектов РФ устанавливаются и гарантируются федеральной Конституцией.

Однако, на деле этого равноправия нет. Исходя из стремления к национальной государственности, республики настаивают на особом статусе и приращении суммы своих прерогатив. Мы полагаем естественным сохранение данного типа регионов, делающих нашу страну неповторимо полифоничной. Вместе с тем, особенности этнического состава населения отдельных территорий не должны приводить к противоречиям в Российской Конституции. «Мы — многонациональный народ республики N...», — гласит иная декларация о суверенитете — провозглашаем «национальное государство» (заметьте, не многонациональное или народное). Что скрывается под словом «национальное»? Приоритет одному этносу, особый подход в государственном строительстве к его интересам? Но это чревато усилением племенного подхода к государственному развитию, что противоречит равенству в правах независимо от национальности. Превращение территорий компактно проживающих этнических общностей в государственные образования может привести к дроблению территорий и национальной розни.

Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако, не следует забывать, что в многонациональном государстве самоопределиться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии.

Отсюда важно гарантировать конституционные принципы равноправия и культурной автономии. Права и свободы этнических общностей должны гарантироваться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. В зависимости от особенностей этнического состава населения и иных обстоятельств самоуправляющимся территориальным единицам по представлению или с согласия соответствующего субъекта РФ следует предоставлять федеральным законом особый статус.

В первых вариантах проекта Конституции автором книги было предложено, чтобы Россия состояла из равноправных субъектов: республик и (или) земель {130}. При этом рассматривались следующие соображения:

— при уравнении в статусе ныне существующих республик, краев, областей, автономий возникает более 90 субъектов Федерации — плохо управляемый конгломерат разных частей; из этого вытекает необходимость их укрепления путем постепенной интеграции;

— если края, области останутся как бы частями унитарного пространства некоей русской республики, то они будут ниже по статусу, чем национально-государственные образования и фактически станут федеральными территориями, управляемыми из Москвы; уже сегодня многие регионы, располагающие крупнейшим экономическим и все более возрастающим политическим потенциалом, вряд ли удовлетворятся подобным статусом;

— если административные и национально-государственные образования будут иметь равный статус, то внутригосударственные отношения будут развиваться более плодотворно между равноправными партнерами;

— созданием равных республик и земель можно сделать существенный шаг от этнократической к государственно-территориальной организации российского общества.

На основании экономико-географического, исторического и социокультурного анализа возникло предложение создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 миллионов человек и примерно равным экономическим потенциалом. Предполагалось, что группирование осуществимо на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей. Их прообразом можно считать складывающиеся региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволила бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда. В исключительных случаях статус земли может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской, которая не имеет российских соседей).

Думается, что к концепции «Россия как союз республик и земель» можно еще вернуться, тем более если учитывать перспективу восстановления союзного государства в новой форме, но с учетом исторического опыта государственно-территориального устройства России.

Важно отличать Федерацию (или Союз), скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации, которая не образует нового государства, а связи входящих в нее частей закрепляет договором. В нынешней России это не просто теоретический или доктринальный спор — в свете вопроса о соотношении Конституции РФ и Федеративного договора при неправомерном возвеличивании силы последнего по отношению к Основному Закону.

При развитии федеративных отношений мы исходим из того бесспорного положения, что Россия есть «суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами» {131}, что оно политически и юридически конституировано, реально существует и составляющие его территории и народы уже реально в нем объединены. Ставить вопрос о процессе их объединения и формирования Федерации путем подписания договора означало игнорировать действительность вопреки фактам и праву. Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом, с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов. Довод, что договорный процесс якобы способен сделать Федерацию более легитимной и приемлемой для объединившихся народов ни в правовом, ни в политико-практическом плане критики не выдерживал.

Какой бы вариант договорной Федерации ни избрать, он, в конечном счете, сводится к тому, что вольно или невольно признается отсутствующей сложившаяся, имеющаяся в наличии и функционирующая конституционно закрепленная федеративная государственность. О несостоятельности столь ущербного, пагубного тезиса, по сути дела, прямо ведущего к разрушению единого целостного государства, свидетельствует и то, что мировой опыт конституционализма не знает примеров такого странного «учредительного» договора при, так сказать, «живой» Конституции.

Государство подчиняется Основному Закону. Федеративный договор является вторичным по отношению к нему. Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Утвержденный шестым Съездом, он закрепил договоренность субъектов РФ и представителей федеральной власти о новом разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Эта договоренность была включена своим содержанием в Конституцию (Основной Закон) России. С возникновением федеративных договоров Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а приобрела новые для нее черты конституционно-договорного государства.

Одним из важнейших механизмов закрепления единого государства является Конституционный Суд России. Он должен вступать в дело после исчерпания согласительных процедур. Необходимо предусмотреть как высшим, так и специальным федеральным законом такие процедуры, предшествующие рассмотрению спора между Федерацией и регионом. Личный опыт автора по «делу о Татарстане» {132} (решение Конституционного Суда РФ так и осталось невыполненным, и никто не понес ответственности за это) подтверждает: работать будет только комплексное решение: политическое — через согласование и взаимоувязку интересов региона и центра, правовое — через Конституцию и Конституционный Суд, административное — через средства исполнительной власти.

Серьезной проблемой является вопрос о соотношении Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов. Отсутствие механизма ответственности за действия, в одностороннем порядке нарушающие определенное Конституцией федеративное устройство, содержит угрозу государственному единству России.

Конституционные реформы в субъектах РФ — неотъемлемая составная часть общефедеральной реформы, при проведении которой необходимо исходить из требований о совместном обеспечении соответствия конституций (уставов) и субъектов РФ Конституции и законам России. Представляется оправданной следующая последовательность: практическая реализация положений действующей Конституции, в которую вошло содержание Федеративного договора; подготовка на этой основе новых конституций (уставов) субъектов РФ; развитие положений о федерализме с учетом расширяющегося состава РФ и крепнущей интеграции в рамках Содружества.

Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения не должны получать ни политической, ни экономической поддержки. Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного тела, финансово-экономическое равноправие всех его частей.

Предстоит еще определить конституционно-правовые механизмы ответственности должностных лиц за действия, подрывающие государственное единство страны. Президент, выполняя данную им присягу, обязан представлять в случае подобных нарушений в Парламент перечень мер по обеспечению действия Российской Конституции на всей территории страны, защите суверенитета и целостности России и принимать необходимые меры в соответствии со своей компетенцией. Не должно оставаться без санкций самоустранение федеральных органов государственной власти от выполнения своих непосредственных конституционных обязанностей. Безответственность и молчаливое согласие создают лучшие условия для разрушения России. Парламент обязан осуществлять контроль за выполнением ранее принятых законов и постановлений в области государственного строительства и только на этой основе он вправе оказывать средствами федерального бюджета финансовую поддержку регионов, не допускающих конституционных правонарушений. Особый рычаг — федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного Суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение. Следует также ввести в Конституцию дополнительные весомые основания для отрешения от должности Президента, глав регионов и объявления досрочных выборов законодательных собраний субъектов Федерации.

К сожалению, правовой путь решения указанных проблем пока что использован не был. Более того, опасные последствия для российского федерализма повлек упоминавшийся уже Указ № 1400 от 21 сентября 1993 года — прежде всего, самим прецедентом отмены федеральных конституционных норм. Вслед за увольнением нелояльных глав администраций последовал разгон ряда региональных представительных органов. По мнению В.И. Лафитского, ныне представители субъектов Федерации во многом лишены возможности реального участия в законодательном процессе. Верхняя палата Федерального Собрания не заседает на постоянной основе (ст. 95, ст. 105, п. 9 Переходных положений Конституции 12 декабря 1993 года), что существенно умаляет ее статус как законодательного и представительного органа и уменьшает реальный голос субъектов РФ при принятии парламентских решений, включая законы.

Вместе с тем, в главе о федеративном устройстве Конституции имеется важное нововведение: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ст. 78), которое может укрепить дееспособность федеральной власти в вертикальном разрезе.

Социальное государство

Общесоциальная сущность конституционализма заключается в том, что государство заботится не только о торжестве права, но обо всех аспектах социальной культуры. Первоначально деяния, враждебные обществу, отвергаются правом и признаются наказуемыми; но следующим шагом становится не просто охрана прав общества, а направленная забота государства о его процветании. Так развивается социальное государство с его политикой гарантий определенного уровня благосостояния.

Социальные права во многих странах получают все более высокое развитие. В конституциях последнего времени все большее место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государства {133}. Под социальным в современной литературе понимают государство, «главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности», а социальной политикой — часть общей политики государства, которая регулирует отношения между социальными группами, обществом в целом и его членами, связанные с изменениями в социальной структуре общества», а также изменением благосостояния и образа жизни граждан {134}. Согласно толкованию Федерального конституционного суда ФРГ, социальное «государство стремится к приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно равномерному распределению тягот».

Г.А. Риттер определяет его как неотъемлемую структуру постиндустриального общества, ответ на растущую потребность в регулировании все усложняющихся в процессе индустриализации и урбанизации социально-экономических отношений, на падающее значение традиционных форм заботы о близких, прежде всего в семье, и, наконец, на обострение классовых противоречий». Государство как «аппарат на службе у господствующего класса», по Риттеру, безвозвратно ушло в прошлое, и сегодня все большее развитие получает иное государство, призванное служить всему обществу. Его идейные источники — римское право и христианская мораль. А задачами становятся не только гарантия прожиточного минимума каждого члена общества и мероприятия в сфере здравоохранения, жилищного строительства и семейной политики, но и «выравнивание различий в стартовых возможностях через государственную систему образования, перераспределение национального дохода в рамках налоговой политики и регулирование рынка рабочей силы». В последнем кроются известные противоречия, которые имеются в социальной идее как таковой. Поощрение не только правового, но и материального равенства может создать машину для обеспечения жизни только верноподданных и тем самым обеспечить тотальный контроль над обществом. Этому противодействует механизм демократии, нацеленный на «возрастание реальной свободы при освобождении от нужды» {135}. Как видно, и здесь необходимо равновесие, дать которое призвана взвешенная Конституция.

Для современной России принципиально важно избрание конституционно-правового пути преодоления и разрешения социальных конфликтов, требуются новые нормы на конституционном уровне.

Статья «Социальное государство» с самого начала была включена нами в перечень незыблемых основ конституционного строя России (любопытен ее первый вариант — см. Приложение 1, ст. 9).«Социальными задачами России являются обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, достижение благосостояния человека и общества. Государство охраняет труд и здоровье людей, определяет прожиточный минимум, устанавливает минимальный уровень заработной платы, обеспечивает поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидами пожилым, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Государство проводит гуманную демографическую политику, создает необходимые условия для культурного развития, обеспечивает экологическую безопасность и рациональное природопользование»{136}. Соответствующие принципы и обязательства могут быть раскрыты в статьях по социальным, экономическим, культурным правам человека и гражданина.

Борьба за сохранение этой категории в Конституции имеет ключевое значение для характера и судеб конституционного строя в России. Несмотря на долгое резкое неприятие радикал-либералами, не без влияния Конституционной комиссии в проекте Конституции РФ перед самым референдумом 1993 г. появилась-таки ст. 7 часть 1: «Российская Федерация — социальное государство». Но — в условиях последствий шоковой терапии на фоне сокращения каталога коллективных прав и изъятия раздела о гражданском обществе не совсем понятно, когда эта норма-обязательство будет воплощена в жизнь.

Исследователи обращают внимание, что социальное правовое государство успешно функционирует в результате сочетания правового и социально-интервенционистского начал. Такое колебание внутриполитического маятника обеспечивается в основном особой дуалистической инфраструктурой социального правового государства и порожденными ею институтами и механизмами, которые позволяют достаточно быстро заменять силы, стоящие у власти, оппозицией {137}. По-видимому, в этой замене и заключены гарантии претворения указанной нормы в жизнь.

Реализацию социальной политики нельзя представить без конституционных гарантий экономической свободы: 1) В России обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза. 2) В России гарантируются единство экономического пространства, единая денежная единица, свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, трудовых ресурсов. Отдельные .временные ограничения на их обращение могут устанавливаться федеральным законом для защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, культурного и природного наследия, обеспечения обороны и безопасности. 3) Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества {138}.

Участие в реализации норм о социальном государстве принимают профессиональные союзы. Конституция России призвана закрепить и то, что воспитание, образование, наука, культура свободны и пользуются поддержкой государства. Кроме того, семья, материнство, отцовство, детство находятся под защитой государства и общества. Подробное конституционное регулирование перечисленных вопросов — задача будущей Конституции России, раздела «Гражданское общество».

Смена командного характера трудовых отношений в условиях общей рыночной ориентации общественного развития приводит к формированию нового для нас типа трудовых отношений — трехстороннего социального партнерства и соответствующих механизмов разрешения социально-трудовых конфликтов. Конституция социальной России должна учесть пробелы Конституции РФ 1993 года и признать, что экономические отношения строятся на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем. Это будет означать признание целесообразности создания механизма трехстороннего социального партнерства, основанного на заключении соглашений между государственными органами, представителями собственников (союзами предпринимателей) и профсоюзами. Такая конституция возложит на государство обязанность социально обеспечивать развитие рыночного механизма, защищать интересы трудящихся, регулировать разрешение споров между участниками хозяйственной жизни.

Следовало бы закрепить в Конституции России норму, что трудовой договор не может ухудшать положение работника, установленное Конституцией и законом. Такое дополнение необходимо для защиты прав работающего по трудовому договору от произвола работодателя в условиях рыночной экономики. Этой норме соответствует статья 3 Закона РФ от 11 марта 1992г. «О коллективных договорах и соглашениях». Не содержит Конституция 1993 г. и норм о праве трудового коллектива на заключение коллективного трудового договора. Заключение коллективного трудового договора содействует договорному регулированию трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. Данное положение корреспондировало бы положению о социальном партнерстве.

Принцип социального партнерства в таком контексте мог бы выйти за рамки сферы трудовых отношений, становясь характеристикой экономических взаимоотношений в целом.

Светское государство

При рассмотрении вопроса о светском государстве в России, памятуя о ее глубоких религиозных традициях, следует избегать искушения занять те или иные крайние позиции, дабы не вызвать обострения межэтнических и межконфессиональных отношений в обществе.

Россия — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной. Государство не может возлагать на религиозные организации какие-либо государственные функции. Русская Православная церковь и другие традиционные конфессии, действующие в соответствии с уставами, равны перед законом; религиозные объединения отделены от государства и действуют по своим собственным уставам.

Конституция устанавливает независимость государства от церкви, проповедуемой ею религии или атеизма, запрещая теократическое или фундаменталистское государство (в том числе, и в отдельных регионах России).

При закреплении норм о религии и свободе совести следует внимательно и доброжелательно отнестись к предложениям духовенства, не допуская, однако, формулировок, малейшие оттенки которых могли бы дать повод для критики за действительные или мнимые отклонения от светского характера государства.

В Конституции России религиозные объединения не должны быть смешаны с общественными объединениями. Они имеют много общих признаков (необходимость регистрации уставов, права юридического лица, самостоятельность в имущественных делах и т.д.), о которых целесообразно сказать один раз по отношению ко всем объединениям граждан. Соответствующая глава может получить название «Общественные и религиозные объединения», где самостоятельная статья посвящается только религиозным объединениям, их отделению от государства, равенству перед, законом, невозложению на них государственных функций и тому, что они действуют на основании собственных правил. Выделение же самостоятельной главы о религиозных организациях в Конституции вряд ли целесообразно. Это без всякой пользы расширило бы текст Конституции, нарушило бы единую логику построения, в силу которой общие положения не повторяются в частных предписаниях. Всеобъединения граждан, реализующих право на ассоциации, составляют одну единую проблему, которая затем делится на вопросы об отдельных видах объединений (организаций). Дальнейшая конкретизация и детализация каждой из статей — вопрос текущего законодательства, подчиненного конституционным принципам.

Теперь о свободе совести в Конституции России. Церковные деятели предлагали следующую редакцию этой основополагающей статьи: «Каждому гарантируется свобода совести — право свободно исповедовать религию.., иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними». Без слов «или не исповедовать никакой» (вместо многоточия, поставленного нами) такой текст вряд ли являлся бы полной формулой свободы совести. Церковь может со своей точки зрения не одобрить такого, но светское государство, от которого церковь отделена, вряд ли может встать на позицию, сужающую свободу совести до свободы религии.

Другое дело, что православие и другие традиционные религии, имеющие глубокие корни в истории, культуре, образе мышления народа, вправе рассчитывать на защиту от прозелитизма, активного обращения в иную веру со стороны коммерчески сильного миссионерства заезжих проповедников, в последние годы все чаще использующих конституционный принцип свободы совести в политических целях. В данном случае многие сообщества и государства прибегают к охранительной силе правовой и культурной традиции, не противоречащей основам конституционного строя, но защищающей устои общества. Исходя из этого, целесообразно в законодательном порядке определить, что иностранные граждане не пользуются правами миссионерской деятельности на территории России, а религиозные объединения с правами юридических лиц могут создаваться только гражданами России. (Напомню, что это было сделано Верховным Советом РФ 14 июля и 27 августа 1993 г., но закон не был подписан Президентом РФ).

Конституция не должна содержать противоречий между равноправием граждан по отношению к религии и их правом создавать общественные объединения по признаку отношения к религии. Объединения нерелигиозного и даже атеистического характера охватываются общим понятием общественного объединения и прямо в Конституции могут не упоминаться. Но, разрешая создание и деятельность религиозных объединений, закон светского государства не может запретить создание нерелигиозных объединений; в таком случае равноправие верующих и неверующих граждан было бы нарушено в пользу первых и в ущерб вторым. Вряд ли в современной России неверующие еще являются борцами против законных прав верующего человека. Такая «борьба» всегда была и остается противоправной, отвергающей свободу совести, религии и признающей только свободу атеизма.

Автор разделяет мысль В.А. Кикотя, что «атеизм культурных людей может быть вовсе не воинствующе-экстремистским, а уважительным и доброжелательным по отношению к верующим людям и их религиозным объединениям» {139}. Вряд ли можно лишить конституционного основания возможность равноправной, основанной на взаимном уважении дискуссии между гражданами и их объединениями, придерживающимися различных убеждений.

Видимо, в отдельной проработке нуждается возможное конституционное положение об освобождении имущества и доходов религиозных организаций и предприятий от налогообложения. Этот вопрос сложен не столько с правовой и теоретической, сколько с практической точки зрения. Целесообразность этого в ряде отношений несомненна, как и препятствующая тому чрезвычайная трудность финансового положения государства. Вместе с тем, Конституция России может указать, что при государственной регистрации гражданских уставов религиозные организации пользуются правами юридического лица, а защита их имущественных прав гарантируется законом.

Комментарии:
Быстрый доступ