ПРИМЕЧАНИЕ
Эта записка была представлена О.Румянцевым Б.Н.Ельцину в тот период, когда только закладывались основы нового для России института президентства - летом 1991 года. Это набросок концепции административной реформы. В этом инициативном документе Рабочей группы Конституционной комиссии вы найдете немало интересных предложений, отражающих наши взгляды на роль и место Президента и его Администрации в системе исполнительной власти России. Многое сохраняет акутальность по сей день.
_________________________________________________
КОНСТИТУЦИОННАЯ КОМИССИЯРСФСР
РАБОЧАЯ ГРУППА
1-07-91
________________________________________
КОНЦЕПЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РСФСР
СОДЕРЖАНИЕ: стр.
+ 1. Концепция исполнительной власти в РСФСР..................
+ 2. Язык реформы.
+ 3. Правовые основания организации президентской службы......
+ 4. Структура Службы Президента РСФСР........................
а/ Президентский (Государственный) Совет.................
в т.ч:
- Коллегия государственной реформы...................
- Совет безопасности.................................
б/ Совет по делам Федерации, земель и национальностей....
в/ Государственная канцелярия ...........................
+ 5. Правительство (Совет Министров) .........................
+ 6. Система представителей федеральной власти на местах......
- 7. Отношения с парламентом..................................
- 8. Отношения с Союзом.......................................
* **
1. КОНЦЕПЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РСФСР.
Исполнительная власть вРСФСР представляет собою
самостоятельную ветвь власти, отделенную от законодательной и судебной властей, действующую на основании Конституции и законов Российской Федерации.
Исполнительная власть выстроена по четкой вертикали. Ее пятью несущими и соподчиненными уровнями являются:
- Президент РСФСР;
- Служба Президента (стратегия и аппарат);
- Правительство (хозяйственно-административные задачи);
- представители федеральнойвласти на местах;
- местная администрация(исполнительно-распорядительные
органы местной власти и местного самоуправления).
Поскольку Президент РСФСР является высшим должностным лицом Республики (т.е. главой государства) и главой исполнительной власти, то выполнение этих двух основных функций требует создания под началом Президента двух главных функциональных структур:
1/ правительственной, осуществляющей
исполнительно-распорядительную деятельностьпод руководством
Президента,
и 2/ собственно президентской , обеспечивающей выполнение Президентом его высших государственных функций.
В перечень высших государственных функций Президента, требующих наличия соответствующих органов, входят следующие:
а) правозащитная функция;
б) функция государственногостроительства, включая
законодательные и конституционно - правовые инициативы Президента
и еговзаимоотношения с конституционно - правовыми структурами
Республики : Парламентом , Конституионным судом, судами общей компетенции и Прокуратурой, подотчетной Парламенту ;
в) функция защиты суверенитета Республики, включая взаимоотношения с Союзом, союзными и автономными республиками;
г) административная функция, включая взаимоотношения с местной администрацией.
2. ВАЖНОЕ СООБРАЖЕНИЕ: ЯЗЫК РЕФОРМЫ.
Президент РСФСР - первый глава российского государства, избранный непосредственно народом. Российским народом. А потому и язык реформы должен быть российским, а не чужеземным. Уж если и заимствовать иностранную терминологию, так ту, которую можно почерпнуть из богатой истории российского конституционного реформаторства, где заимствования были, встречаются подходящие слова и люди по крайней мере знают их по книгам.
Администрация = по русски "служба".
Мэр = "городской голова".
Префект = правительственный чиновник.
3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ СЛУЖБЫ.
Правительство , а также Совет Безопасности и Совет Федерации являются непосредственно конституционными органами , формируемыми при участии Парламента и частично ответственными перед ним. Аппарат Президента, обеспечивающий выполнение им перечисленного круга обязанностей Конституцией не предусмотрен и структура его не определена, что может создать определенные правовые и политические осложнения при формировании аппарата. Вместе с тем принятый Верховным Советом Закон о порядке вступления в должность Президента предусматривает выделение ему средств, необходимых для выполнения его функций.
На этой основе возможно формирование непосредственно президентских структур без внесения дополнений в Конституцию или принятия конституционных законов. Однако по своей правовой природе они должны рассматриваться как "президентские", а не как "государственные", ибо в последнем случае потребуется принятие закона. "Президентский" аппарат может быть образован указом Президента.
Принятого недавно Закона "О вступлении в должность Президента РСФСР" недостаточно. Нужен следующиЙ краткий Закон "Об учреждении службы Президента РСФСР":
-------------------------------------------------------------
проект ЗАКОН РСФСР
"ОБ УЧРЕЖДЕНИИ СЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА"
В эффективного выполнения полномочий, предоставленных Президенту РСФСР Законом РСФСР "О Президенте РСФСР", Верховный Совет РСФСР постановляет:
1. Учредить Службу президента РСФСР.
2. Структура, порядок и состав деятельности президентской службы устанавливаются Президентом РСФСР.
Председатель Верховного Совета РСФСР
4. СТРУКТУРА СЛУЖБЫ ПРЕЗИДЕНТА РСФСР.
Президентская служба (администрация) состоит из трех блоков:
- Государственный (Президентский) совет;
- Совет по делам федерации, земель и национальностей;
- Государственная канцелярия (аппарат).
А. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ.
Основным стратегическим подразделениемадминистрации
Президента должен стать Государственный (Президентский) Совет. Он состоит из:
1/ Государственных советников во главе с Главным государственным советником и
2/ Государственных секретарей, возглавляющих Коллегии Государственного совета по основным функциональным направлениям его деятельности.
Предполагается примерно следующая стуктура Коллегий:
а) Коллегия по государственно - правовому строительству (вариант: и законодательным инициативам Президента) В задачи этой Коллегии входит разработка мероприятий по совершенствованию государственного аппарата Республики, конституционному строительству, организации взаимоотношений с Паламентом, судебной и прокурорской системами.
б) Коллегия по вопросам суверенитета, национально - государственного строительства и местного самоуправления. В задачи этой Коллегии входит разработка мероприятий по укреплению и реализации суверенитета Республики в ее взаимоотношениях с Союзом ССР, союзными и автономными республиками, местными Советами.
в) Коллегия по вопросам прав граждан. В задачу этой коллегии входит разработка мероприятий по обеспечению соблюдению прав и интересов личности , президентской защите прав собственности , подготовка решений по награждению и помилованию и т.п. Группа Советников Президента осуществляет общее стратегическое планирование и обощает работу Коллегий.
Советники Президента и Секретари коллегий , а также их члены назначаются из числа компетентных политических деятелей , депутатов различных уровней и соответствующих специалистов с соблюдением определенных пропорций . Советники , Секретари и Члены Коллегий несут персональную ответственность за подготавливаемые ими решения и инициативы.
При Советниках и Коллегиях образуется немногочисленный компетентный аппарат.
Б. СОВЕТ ПО ДЕЛАМ ФЕДЕРАЦИИ, ЗЕМЕЛЬ И НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ.
В состав Совета по делам федерации, земель и национальностей входят:
1/ институт представителей федеральной власти на местах;
2/ постоянное совещание глав местной администрации ;
3/
В. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ.
Эта служба существовала по Основным законам (Конституции) Российской Империи 1905-1907 гг.
Канцелярия Президента возглавляется Начальником Канцелярии, которому принадлежит высшее заведывание рядом отделов:
- отдел представительства и протокола,
- отдел охраны ,
- правовой отдел,
- информационный отдел,
- пресс-служба,
- отдел переписки,
- отдел архива и библиотеки,
- финансово - хозяйственный отдел,
- государственная типография,
- личный секретариат Президента, включающим помощников и личных секретарей Президента.
(ПРИМЕЧАНИЕ: важновключить эту службу в состав
Канцелярии, иначе она начнет не только обслуживать шефа, но формировать и проводить свою политику, будучи как-бы над всеми!).
Каждый отдел возглавляется чиновником в должости Начальника отдела Канцелярии.
На Государственную Канцелярию возлагаются обязанности делопроизводства во всех подразделениях президентской администрации.
Предложения Э.Аметистова
В составе исполнительного аппарата Президента РСФСР создается юридический отдел /юридичесмкая служба, Отдел правовых актов и т.п. - название подлежит уточнению /. Отдел состоит из юристов высокой квалификации - специалистов по всем отраслям законодательства. Соответственно этому определяется определяется и структура Отдела - в его рамках создаются отраслевые подразделения: конституционного, гражданского, административного, уголовного, международного, и других отраслей права.
Осмновные задачи Отдела:
- разработка правовой политики Президента, т.е. определение направлений и проблем, по которым необходимо принятие актов Президента;
- подготовка и экспертиза проектов таких актов;
- наблюдение за ходом реализации таких актов и оценка их эффективности, разработка мер по ее усилению;
- контроль за соблюдением установленной компетенции президентских актов, с тем чтобы не допускать столкновения и конкуренцию актов Президента с компетенцией других властей;
- правовое консультирование других подразделений исполнительного аппарата Президента по вопросам, входящим в их компетенцию;
- правовая оценка обращений, петиций, жалоб, направляемых в адрес Президента; и другие вопросы.
В составе подразделения, занимающегося конституционным законодательством, создается группа конституционного развития, которая возглавляет, ведет и координирует всю работу по подготовке президентского проекта новой
Конституции РФ, проектов изменения и поправок к действующей Конституции, вносимых по инициативе Президента. Группа вправе привлекать к своей работе все остальные подразделения юридического отдела,создавать временные рабочие коллективы по отдельным проблемам, группы экспертов и консультантов, осуществлять иные организационные мероприятия, необходимые для выполнения ее задач.
5. СИСТЕМА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ.
1/ Необходимость представительствцентральной власти
на местах.
В то время, когда Советы на местах назначались по разнарядке, а любой ответственный чиновник входил в номенклатуру более высокого органа власти, необходимости в представительстве центральной власти на местах не было. Управление было строго иерархизир вано, и воля вышестоящего органа власти всегда имела приоритет перед волей нижестоящего. Иное дело - представительный орган (или местная администрация), который на деле избран населением: он значительно менее зависим от верхних уровней управления, ие архическая система управления нарушается. Вместе с тем единство государства требует осуществления ряда функций на местах центральной властью.
2/. Форма представительства центральной власти на местах.
Предлагается представительство в форме префектур (генеральных инспектур), возглавляемых префектом (генеральным инспектором). Префект (генеральный инспектор) назначается и смещается Указом Президента РСФСР. С одной стороны, нецелесообразно выводить префектов (генеральных инспекторов) из подчинения Совета Министров, поскольку значительная часть их функций входит в компетенцию Правительства, и, если префекты (генеральные инспекторы) будут подчиняться толь о Президенту, Совет Министров для эффективного решения возложенных на него задач будет вынужден ставить вопрос об организации собственных представительств на местах. С другой строны, предлагаемая форма назначения и смещения префектов (генеральных инс екторов) гарантирует следование ими в первую очередь воле Президента РСФСР. Методическое и организационное руководство деятельностью префекта (генерального инспектора) осуществляет министерство (госкомитет) по региональным и национальным делам. Предлагаемая схема подчиненности префектов (генеральных инспекторов) аналогична с еме подчиненности послов. Префектура (генеральная инспекция) представляет собой коллегиальный орган, возглавляемый префектом (генеральным инспектором). Соотношение полномочий префекта (генерального инспектора) и префектуры (генеральной инспекции) предлагается установить анало ично соотношению между министром и коллегией министерства: при разногласиях префект (генеральный инспектор) проводит свое решение, докладывая о возникших разногласиях министру по региональным и национальным делам, а члены префектуры (генеральной инсп кции), в свою очередь, докладывают министру свое мнение. Членами префектуры (генеральной инспекции) являются: - префект (генеральный инспектор), назначаемый и смещаемый Президентом РСФСР; - заместитель (заместители) префекта (генерального инспектора), назначаемый (назначаемые) приказом Министра по региональным и национальным делам по представлению префекта (генерального инспектора); - назначаемые по согласованию с префектом (генеральным инспектором) соответствующими министрами РСФСР представители министерств:
- министерства внутренних дел;
- министерства иностранных дел;
- госкомитета по государственной собственности;
- госкомитета по охране природы;
- министерства финансов;
- министерства экономики;
и, при необходимости, других министерств и ведомств РСФСР, а также президентских структур. Вводится понятие "территория префектуры (генеральной инспекции)", которая может соответствовать территории республики, области, края, но может включать одновременно и несколько областей (краев). На своей территории префектура (генеральная инспекция) ожет назначать уполномоченных в города и районы.
3/ Функции префектуры (генеральной инспекции).
А. Функции по осуществлению полномочий, отнесенных к ведению РСФСР.
Органы на местах, осуществляющие функции, отнесенные к ведению РСФСР, и имеющие "двойное подчинение" местным исполкомам, должны быть из подчинения последних выведены и переданы в "двойное подчинение", помимо соответствующего министерства (ведомства), префектуре (генеральной инспекции). Так, органы внутренних дел (за исключением руководства муниципальной милицией) становятся двойного подчинения: префекту (генеральному инспектору) и МВД. Префект (генеральный инспектор) становится руководителем граж анской обороны соответсвующей территории. Префектура (генеральная инспекция) под методическим руководством МИД РСФСР выполняет ( в основном в отдаленных регионах) отдельные функции МИД: выдает служебные и дипломатические загранпаспорта, непосредственно сносится с консульскими учреждениями ин странных государств в РСФСР, обеспечивает нормальные условия их функционирования на своей территории др. К префектуре (генеральной инспекции) отходит часть функций нынешних исполкомов по уведомлению и согласованию вопросов государственного значения, таких, как: - организация военных учений, крупные передвижения войск; - деятельность предприятий, остающихся в союзной собственности. Префектура (генеральная инспекция) осуществляет управление государственной (федеральной) собственностью на своей территории (исключая отдельные предприятия прямого российского подчинения) под методическим руководством госкомитета по государственной с бственности, вправе заключать с местной администрацией договоры о передаче ей части прав по управлению государственной (федеральной) собственностью.
Б. Функции по контролю за деятельностью представительных органов местной власти и местной администрации.
Префект (генеральный инспектор),считающий, что
представительный органместной власти (местная администрация)
превысила свои полномочия, вправе опротестовать эти действия в суд
как черезпрокуратуру, так и непосредственно. Член префектуры
(генеральной инспекции),представляющий министрество финансов,
осуществляет финансовый контроль за деятельностью представительных
органов местнойвласти и местной администрации. По его
представлению префект(генеральный инспектор) впр ве
приостанавливать операциипо счетам представительных органов
местной власти и местной администрации в любых банках и отстранять
от должности главных бухгалтеров представительных органов местной
власти и местной администрации. В случае,когда предс авительный
орган местнойвласти не утвердил бюджет соответствующей
территории, префект(генеральный инспектор) вправе по
представлению местной администрации утвердитьвременный бюджет.
Префект (генеральный инспектор) вправе: - по представлению прокуратуры или суда, пришедших к выводу о нарушении закона представительного органа местной власти города (района) и ниже, распустить его и назначить новые выборы; - по представлению прокуратуры или суда, пришедших к выводу о нарушении закона местной администрацией города (района) и ниже, отстранить ее главу от должности и назначить новые выборы (если глава местной администрации избран всеобщим голосованием); - делать представление Президенту РСФСР о роспуске представительного органа власти либо отстранении главы администрации области (края).
В. Функции по управлению в чрезвычайных ситуациях.
В чрезвычайных ситуациях в соответствии с законом о чрезвычайном положении префекту (генеральному инспектору) Президентом РСФСР могут быть переданы дополнительные полномочия: - подчинены внутренние войска МВД РСФСР, органы КГБ РСФСР, муниципальная милиция; - дано право издавать обязательные для исполнения всеми должностными лицами и гражданами приказы; - дано право приостановки полномочий представительных органов местной власти и местной администрации. В чрезвычайных ситуациях префект (генеральный инспектор) может быть решением Президента выведен из подчинения Министра по региональным и национальным делам и напрямую подчинен Президенту либо Президенту и Председателю Совета Министров.
_________________________________________________________________
Концепция подготовлена рабочей группой
Конституционной комиссии РСФСР в составе:
н.д.РСФСР - Л.Б.Волков, Б.А.Золотухин, О.Г.Румянцев, Ю.А.Рыжов;
н.д.Мособлсовета - К.В.Янков;
эксперты - Э.М.Аметистов,В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, Л.С.Мамут,
Б.М.Пугачев.
Под общей редакцией О.Г.Румянцева.