Концепция новой Конституции Союза ССР (1989-1990)

Советское государство и право 1990 №4

КОНЦЕПЦИЯ

НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ СОЮЗА ССР

(Предложения Института государства и права АН СССР)

Разработка и принятие повод Конституции СССР — важнейшая со­ставная часть процесса формирования правового государства. Действую­щее ныне конституционное законодательство все более отстает от разви­тия общества. Многие положения Конституции 1977 г., особенно в сфере прав человека, недостаточны и не подкреплены необходимыми гарантия­ми. Вопреки провозглашенному принципу федерализма сохраняются статьи жесткого унитаристского толка, отсутствуют правовые основы раз­деления властей.

В центре внимания новой Конституции должны быть отношения меж­ду гражданином, обществом и государством. Человек — мера всех соци­альных ценностей, ему должны быть обеспечены экономические и поли­тические свободы, мир и безопасность, достойное существование, реаль­ная возможность участия в решении дел общества и государства, доступ к богатствам национальной и мировой культуры.

В новой Конституции должна быть четко отражена приверженность Советского Союза общечеловеческим ценностям, общепризнанным прин­ципам международного права. Закрепляя государственный суверенитет Союза ССР и республик, Конституция одновременно призвана подчеркнуть роль международного права как фактора, обеспечивающего сотруд­ничество пародов во имя прогресса цивилизации, уважения прав и свобод человека, создания сообщества государств, основанного па господство права.

Для того чтобы реализовать свою роль гаранта перестройки, новая Конституция должна иметь высокую юридическую эффективность, быть актом непосредственного действия. Недопустим отказ от применения я реализации се норм со ссылкой на отсутствие разъясняющих законов и постановлений. В целях стабильности Конституции и повышения ее пре­стижа целесообразно несколько усложнить порядок ее пересмотра. Кон­ституция должна быть достаточно краткой, написана четким и понятным каждому языком, но не в ущерб правовой культуре этого важнейшего политико-юридического документа.

* * *

Структурно Конституция может быть построена следующим образом (наименования разделов условны): 1. Преамбула; 2. Общие положения; 3. Декларация прав и свобод человека; 4. Союзный договор (Принципы федеративного союза); 5. Организация Советской власти; 6. Гарантии со­блюдения Конституции.

1. Преамбула призвана:

- подтвердить волю республик па образование союзного государства на основе свободного самоопределения наций и их добровольного объеди­нения;

- провозгласить народный суверенитет источником государственной власти, которая исходит от парода и принадлежит народу; подчеркнуть верховенство Советов и республиканскую форму правления;

- подтвердить социалистический выбор нашего народа, указать ос­новные черты обновленного социалистического общества.

2. Общие положения определяют цели и принципы организации по­литической системы, экономического строя, внутренней и внешней поли­тики государства. Здесь найдут свое отражение новые явления в жизни страны.

В политической области - это формирование правового государства; политический плюрализм и свободное развитие политических партий, об­щественных организаций и движений в рамках конституционного строя; гласность в деятельности государственных и общественных органов; сво­бода деятельности средств массовой информации и запрет цензуры; формы социалистического самоуправления; законность и правопорядок, социаль­ная защищенность и личная безопасность гражданина.

В экономической области: защита конституцией и законом многооб­разия форм государственной, коллективной и индивидуальной собствен­ности, сочетание государственного планирования с рыночной экономикой; социальная справедливость в распределительных отношениях, призванная обеспечить всюду населению достойное качество жизни; справедливое налогообложение, устанавливаемое только законом; рациональное ис­пользование природных ресурсов и Охрана окружающей среды.

В области международных отношений важно подчеркнуть, что, рас­сматривая право на жизнь как общечеловеческую ценность, СССР отвер­гает войну как средство разрешения международных споров. На консти­туционном уровне должно быть закреплено признаете примата между­народного права.

3. Декларация прав и свобод человека - важнейшая часть Консти­туции. Декларация должна отличаться принципиально новыми подхода­ми к решению проблем прав человека, признанию его свободы, обеспече­нию его чести и достоинства. В Декларации проводится принцип, соглас­но которому все права и свободы граждан защищаются в судебном порядке.

Провозглашение прав и свобод человека в форме Декларации, а не в форме обычной главы Основного Закона страны, как это было в пред­шествующей конституции, представляется предпочтительным по ряду причин:

а) Новое политическое мышление, приоритет общечеловеческих цен­ностей требуют признания особой значимости прав и свобод для построе­ния демократического, гуманного социализма, революционного обновле­ния общества. Необходимо преодолеть разрыв между человеком и властью, человеком и экономикой, человеком и способами распределения социальных благ.

б) Права и свободы, провозглашавшиеся ранее в конституциях, в значительной мере носили формальный характер. Это относится, преж­де всего, к политическим и личным (гражданским) правам. Если прежде конституционное закрепление статуса гражданина начиналось с перечис­ления его социально-экономических прав, то сегодня представляется более оправданным зафиксировать вначале политические и личные права (права «первого поколения»), а затем — экономические и социально-культурные права (права «второго поколения»). Политические и гражданские права являются стержнем свободы личности, ее самоопределения во всех сферах жизни (в том числе и экономической), они препятствуют огосу­дарствлению гражданского общества, отчуждению человека от власти и собственности, имеют огромную нравственную и правовуюценность.

Провозглашение прав и свобод человека в Декларации имеет особое значение в связи с трагическим опытом нашего государства, связанным с тяжкими массовыми нарушениями прав человека. Декларация утверж­дает незыблемость прав и свобод человека, недопустимость формального, пренебрежительного отношения к ним, подчеркивает роль государствен­ных органов в охране правового статуса личности.

Декларация построена на признании государством неотъемлемых и неотчуждаемых правграждан.Она освобождена от«патерналистского» подхода, свойственного нашим конституциям, где права имели характер «дара» государства народу. Государство выступает не в роли благодете­ля, дарующего права человеку, а в качестве гаранта этих прав. В этой связи подчеркиваются равенство и взаимная ответственность государства и гражданина.

Декларация провозглашает соответствие прав и свобод граждан Все­общей Декларацииправчеловекаимеждународнымобязательствам СССР.

В Декларациювключены права, ранее не провозглашавшиеся Конституцией или неполно обозначенные в ней:

- право на жизнь;

- право на свободу мнений и убеждений;

- право на идеологическую, религиозную и культурную свободу;

- право на участие в политической жизни и управлении;

- право на получение и распространение информации;

- право на свободу печати;

- право на доступ в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой к любым постам я должностям в государственных органах, учреждениях, организациях;

- право на имущественную компенсацию морального ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должност­ных лиц;

- право обжаловатьвсуд незаконныйарест,задержание,отказв возбуждении уголовного дела или его прекращении;

- право на имущественную компенсацию в случае незаконных за­держания, ареста, осуждения, незаконного отстранения от должности, не­законного помещения в психиатрическое учреждение;

- право граждан на свободу передвижения и па выбор места житель­ства внутри страны;

- право покинуть свою страну и возвращаться в нее;

- право защищать свои права и свободы в соответствии с установлен­ными законом процедурами;

- право на здоровую окружающую среду;

- право на жизненный уровень, который необходим для поддержа­ния здоровья, благосостояния и достоинства человека;

- право на забастовку.

Такое расширение перечня прав советскихграждан определяется и необходимостьюприведения советского законодательства в соответствие с Международными пактами о правах человека, Венским итоговым документом и другими международными обязательствами нашего государства. В Декларации закрепляются также права граждан, ранеефиксиро­вавшиеся в других главах Конституции или намеченные в них, а именно:

- право на индивидуальную собственность и ее наследование;

- право на публичное разбирательство дела независимым и беспри­страстным судом;

- право обвиняемого на защиту;

- право на равные возможности доказывания своих выводов в суде (состязательность);

- презумпция невиновности.

Формулирование этих прав в Декларации в единстве с другими пра­вами человека будет способствовать более полному, комплексному за­креплению правового статуса гражданина СССР.

Декларация представляет демократизацию процессуальных форм реа­лизации ряда прав и свобод граждан. В частности:

- право граждан собираться мирно и без оружия предполагает уве­домительный порядок проведения митингов, уличных шествий и демон­страций;

- право на объединение в политические партии и общественные организации, осуществляемое в соответствии с Конституцией и законами страны; политические партии и общественные организации подлежат рос­пуску лишь в случаях, если их деятельность противоречит Конституции и закону;

- право гражданина, привлекаемого к ответственности за любое пра­вонарушение (а не только за преступление), считаться невиновным до тех пор, пока обратное не будет доказано в рамках надлежащей правовой процедуры.

Вносятся изменения в содержание ранее закрепленных прав и обя­занностей:

- согласуются и уточняются нормы о советском гражданстве - СССР, союзной и автономной республик;

- устанавливается запрет произвольного лишения гражданства или права па изменение гражданства;

- запрещается высылка гражданина СССР за пределы своей страны;

- закрепляется право граждан осуществлять религиозное или ате­истическое воспитание и образование своих детей;

- предусматривается возможность замены воинской службы выпол­нением альтернативных гражданских обязанностей.

4. Пожалуй, наибольшую сложность в современных условиях представ­ляет разработка раздела о принципах построения Союза ССР. Этот раз­дел, в сущности, представляет собой новую редакцию Союзного договора, вошедшего составной частью в Конституцию СССР 1924 г. Видимо, по­рядок рассмотрения и принятия этого раздела должен отражать его осо­бое место в Конституции, быть итогом согласованных решений республик, отражением новых общественных реалий.

Новая Конституция призвана закрепить полный разрыв с наследием унитаризма, жесткой централизации и ведомственного диктата. Полная добровольность союза республик, решительное усиление их роли в СССР, уважение их суверенитета и самостоятельности должны определять новое соотношение полномочий Союза ССР и союзных республик. Конституция должна исходить из того, что Союз ССР — создание самих республик. По­этому следует начать изложение принципов федерации с рассмотрения статуса республики.

Полномочия Союза ССР по сравнению с действующей Конституцией должны быть ограничены действительно общесоюзными функциями. За СССР целесообразно сохранить решение вопросов войны и мира, руковод­ство вооруженными силами, внешней политикой страны, установление и обеспечение основных прав и свобод граждан СССР, принятие Основ за­конодательства (по важнейшим сферам), разрешение споров между республиками в случае их обращения к Союзу, руководство общесоюзными отраслями народного хозяйства, регулирование организации и деятель­ности государственных органов Союза ССР. Союзная республика участву­ет в решении всех этих вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР (на Съезде, в Верховном Совете, Совете Министров и т. п.).

В отличие от прошлого, предлагается очертить сферу совместного ве­дения Союза ССР и союзных республик. Сюда войдут: обеспечение комп­лексного экономического и социального развития страны; финансовая, бюджетная и налоговая политика, руководство в области науки, культу­ры, здравоохранения, народного образования, природоохранительной дея­тельности и др. В рамках совместного ведения предстоит уточнить рас­пределение прав и обязанностей, механизмы и процедуры согласования решений.

В отношении компетенции союзной республики следовало бы исходить из двух принципов. Во-первых, союзные республики решают самостоя­тельно все вопросы своего развития, за исключением тех, которые пере­даны ими Союзу ССР или в сферу совместного ведения Союза и респуб­лик. Во-вторых, полномочия союзной республики должны в полной мере воплощать ее статус суверенного государства. Это касается территориаль­ного верховенства, принятия конституции, установления республикан­ского гражданства,принятиясобственногозаконодательства,бюджета ит. д.

Конституция призвана закрепить и полномочия Союза ССР как суве­ренного государства. Союзный Закон, а он, естественно, должен издавать­ся в пределах компетенции Союза ССР и не нарушать прав республик — должен иметь прямое действие на всей территории СССР. Это — элемен­тарное требование правового государства. Вместе с тем предлагается предоставить республикам право защиты от необоснованного вмешатель­ства учреждений Союза в компетенцию республики. Кроме права опро­тестовывать законы СССР и акты Совета Министров СССР, если они нарушают права союзной республики, ей можно было бы дать право при­останавливать действие на своей территории любых ведомственных актов СССР до решения вопроса о них в Совете Министров СССР.

В новой Конституции предстоит серьезно повысить статус автономий. Это предполагает наделение автономной республики, рядом важных при­знаков государства, которые у нее до сих пор отсутствовали. В принципе автономная республика должна обладать многими из тех прав, которые сейчас имеют союзные республики. Автономной республике нужно предо­ставить право опротестовывать действие законов СССР и союзных рес­публик. Автономные области необходимо вывести из подчинения края, уравнять автономный округ в правах с автономной областью. В районах компактного проживания национальных групп было бы целесообразно создать национальные районы.

В связи с тем, что в настоящее время в ряде автономий остро и на­стойчиво ставится вопрос об их переходе па другой статус (автономной республики в союзную республику, автономной области в АССР и т. п.), было бы необходимо зафиксировать в Конституции СССР порядок реше­ния этих вопросов. Прежний тезис, согласно которому становление на­циональной государственности в СССР завершилось, не отвечает принци­пу права наций на самоопределение. Решение такого рода проблем долж­но опираться па волеизъявление самого народа.

Новыми для Конституции СССР станут положения о правах нацио­нальных групп, проживающих за пределами своих территориальных об­разований или не имеющих их. Им гарантируется свободное национальное развитие: сохранение родного языка, национальной культуры, традиций, охрана среды проживания, свобода религиозных культов.

В нынешних условиях вновь встает вопрос о государственном языке. Союз должен гарантировать свободное развитие и использование всех язы­ков народов СССР. В союзных и автономных республиках устанавливают­ся государственные языки. Вместе с тем страна нуждается и в общем офи­циальном языке. Таким языком в силу сложившихся реалий должен быть русский язык.

5. Регламентация в новой Конституции порядка образования и дея­тельности высших законодательных органов Союза зависит от предвари­тельного решения о том, должна ли быть сохранена на будущее их «двух­этажная» структура: Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР.

Представляется, что, сыграв важную политическую роль в ответствен­ный переходный период, Съезд народных депутатов в более стабилизиро­ванных условиях не будет жизненно необходимым. Наличие двух орга­нов затрудняет осуществление государственной власти, осложняет зако­нодательный процесс, обедняет деятельность Верховного Совета СССР. Представляется целесообразным, сохранив полномочия избранного Съез­да народных депутатов до конца его легислатуры, на будущее предусмот­реть в Конституции в качестве единого высшего органа власти Союза его Верховный Совет. Численность его может быть несколько увеличена, что не помешает его работе, при условии, что она по преимуществу будет про­водиться по палатам.

В Конституции должны быть четко определены компетенция палат, формы их взаимосвязи, особенности регламента каждой из них, особенно Совета Национальностей, в котором для решения ряда вопросов целесо­образно использовать метод консенсуса. Очевидно, следует уточнить и одновременно расширить контрольные функции Верховного Совета, в ча­стности контроля за расходованием правительством средств, но одновре­менно отказаться от распорядительных полномочий. Конституция должна предусмотреть возможность «вотума доверия» и «вотума недоверия» пра­вительству.

Весьма существенным представляется вопрос о главе государства. При нынешней структуре, когда в таком качестве выступает Председатель Верховного Совета СССР, происходит смешение функций спикера парла­мента с функцией главы государства. В то же время Председатель Вер­ховного Совета не имеет многих полномочий, которыми традиционно на­деляется глава государства.

В связи с этим заслуживает внимания и изучения предложение о том, чтобы в новой Конституции ввести институт президента. Это позво­лило бы более четко отделить законодательную власть от других властей, усилить систему «сдержек и противовесов».

Президент мог бы избираться специальным избирательным конвентом из представителей республик либо гражданами страны. В качестве главы государства он предлагал бы Верховному Совету кандидатуру Председа­теля Совета Министров и был бы вправе ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке правительства. Президент подписывает законы, при­нятые Верховным Советом, и имеет при этом право вето, которое в свою очередь может быть преодолено Верховным Советом (квалифицирован­ным большинством). Президент может при определенных условиях рас­пустить Верховный Совет. Президент — глава Вооруженных Сил, пред­седатель Совета Обороны.

Определяя статус правительства как высшего органа государственно­го управления. Конституция призвана зафиксировать его место в системе исполнительной власти, наделить его необходимой компетенцией, преду­смотреть правила, обеспечивающие активные позиции правительства в парламенте.

6. Конституция должна исходить из того, что активная законодатель­ная деятельность Верховного Совета СССР сделает еще более актуальной проблему контроля за конституционностью законов и других норматив­ных актов. Новое законодательство неминуемо вступит в коллизию со ста­рым нормативным массивом, прежде всего ведомственным. В целях уси­ления контроля за конституционностью законов, а также конституцион­ностью и законностью подзаконных нормативных актов представляется целесообразным:

а) преобразование Комитета конституционного надзора в Союзный конституционный суд с наделением его правом приостанавливать дейст­вие законов и объявлять их недействительными;

б) расширение прав Верховного суда СССР путем наделения его пра­вом контроля за ведомственным нормотворчеством.

В условиях плюрализма форм собственности, развития рынка и дру­гих форм товарно-денежных отношений представляется целесообразным преобразовать систему органов Государственного арбитража в систему хозяйственных судов во главе с Хозяйственным судом СССР на правах судебной коллегии Верховного суда СССР.

Необходимы и другие конституционные решения, призванные поднять роль правосудия как одного из важнейших факторов правовой государ­ственности, в частности закрепление принципов несменяемости судей, от­ветственности за попытки воздействовать па суд и за неуважение к пра­восудию. Было бы целесообразно создать систему судов по трудовым спорам, по делам несовершеннолетних, административныхи семейных судов либо специальных палат по этим вопросам при общих судах.

В организации прокурорского надзора предусматривается более актив­ное участие союзных и автономных республик Прокуроры республик должны назначаться с предварительного согласия республик.

Новая Конституция, видимо, должна отличаться своим «союзным» ха­рактером, оставляя решение вопросов республиканского и местного зна­чения за республиканскими конституциями. Вместе с тем, в ней следует определить общие принципы организации Советской власти, в том числе местного самоуправления.

* * *

Настоящая концепция была разработана в Институте государства и права АН СССР во второй половине 1989 г.[*] Ее последующая апробация, а главное длительный технологический цикл публикации журнала «Совет­ское государство и право» не позволили читателям познакомиться с ней своевременно. Между тем III Съезд народных депутатов СССР внес ряд принципиальных изменений в Конституцию СССР.

Сравнивая положения концепции с решениями III Съезда народных депутатов, нельзя не заметить, что по ряду позиций конституционная ре­форма пошла несколько иными путями. Однако авторы концепции не стали «подгонять» свое видение проблемы под новые конституционные реалии. Полагаем, что представленная концепция сохраняет свое научное и практическое значение. Институт государства и права в настоящее время занят подготовкой проектов разделов будущей Конституции, проекта Союзного договора и Декларации прав и свобод человека, которые тоже предполагается опубликовать в журнале в самое ближайшее время.

[*] Рассматриваемая концепция уже в самом начале этого года представлена в Конституционную комиссию.