Советское государство и право 1990 №4
КОНЦЕПЦИЯ
НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ СОЮЗА ССР
(Предложения Института государства и права АН СССР)
Разработка и принятие повод Конституции СССР — важнейшая составная часть процесса формирования правового государства. Действующее ныне конституционное законодательство все более отстает от развития общества. Многие положения Конституции 1977 г., особенно в сфере прав человека, недостаточны и не подкреплены необходимыми гарантиями. Вопреки провозглашенному принципу федерализма сохраняются статьи жесткого унитаристского толка, отсутствуют правовые основы разделения властей.
В центре внимания новой Конституции должны быть отношения между гражданином, обществом и государством. Человек — мера всех социальных ценностей, ему должны быть обеспечены экономические и политические свободы, мир и безопасность, достойное существование, реальная возможность участия в решении дел общества и государства, доступ к богатствам национальной и мировой культуры.
В новой Конституции должна быть четко отражена приверженность Советского Союза общечеловеческим ценностям, общепризнанным принципам международного права. Закрепляя государственный суверенитет Союза ССР и республик, Конституция одновременно призвана подчеркнуть роль международного права как фактора, обеспечивающего сотрудничество пародов во имя прогресса цивилизации, уважения прав и свобод человека, создания сообщества государств, основанного па господство права.
Для того чтобы реализовать свою роль гаранта перестройки, новая Конституция должна иметь высокую юридическую эффективность, быть актом непосредственного действия. Недопустим отказ от применения я реализации се норм со ссылкой на отсутствие разъясняющих законов и постановлений. В целях стабильности Конституции и повышения ее престижа целесообразно несколько усложнить порядок ее пересмотра. Конституция должна быть достаточно краткой, написана четким и понятным каждому языком, но не в ущерб правовой культуре этого важнейшего политико-юридического документа.
* * *
Структурно Конституция может быть построена следующим образом (наименования разделов условны): 1. Преамбула; 2. Общие положения; 3. Декларация прав и свобод человека; 4. Союзный договор (Принципы федеративного союза); 5. Организация Советской власти; 6. Гарантии соблюдения Конституции.
1. Преамбула призвана:
- подтвердить волю республик па образование союзного государства на основе свободного самоопределения наций и их добровольного объединения;
- провозгласить народный суверенитет источником государственной власти, которая исходит от парода и принадлежит народу; подчеркнуть верховенство Советов и республиканскую форму правления;
- подтвердить социалистический выбор нашего народа, указать основные черты обновленного социалистического общества.
2. Общие положения определяют цели и принципы организации политической системы, экономического строя, внутренней и внешней политики государства. Здесь найдут свое отражение новые явления в жизни страны.
В политической области - это формирование правового государства; политический плюрализм и свободное развитие политических партий, общественных организаций и движений в рамках конституционного строя; гласность в деятельности государственных и общественных органов; свобода деятельности средств массовой информации и запрет цензуры; формы социалистического самоуправления; законность и правопорядок, социальная защищенность и личная безопасность гражданина.
В экономической области: защита конституцией и законом многообразия форм государственной, коллективной и индивидуальной собственности, сочетание государственного планирования с рыночной экономикой; социальная справедливость в распределительных отношениях, призванная обеспечить всюду населению достойное качество жизни; справедливое налогообложение, устанавливаемое только законом; рациональное использование природных ресурсов и Охрана окружающей среды.
В области международных отношений важно подчеркнуть, что, рассматривая право на жизнь как общечеловеческую ценность, СССР отвергает войну как средство разрешения международных споров. На конституционном уровне должно быть закреплено признаете примата международного права.
3. Декларация прав и свобод человека - важнейшая часть Конституции. Декларация должна отличаться принципиально новыми подходами к решению проблем прав человека, признанию его свободы, обеспечению его чести и достоинства. В Декларации проводится принцип, согласно которому все права и свободы граждан защищаются в судебном порядке.
Провозглашение прав и свобод человека в форме Декларации, а не в форме обычной главы Основного Закона страны, как это было в предшествующей конституции, представляется предпочтительным по ряду причин:
а) Новое политическое мышление, приоритет общечеловеческих ценностей требуют признания особой значимости прав и свобод для построения демократического, гуманного социализма, революционного обновления общества. Необходимо преодолеть разрыв между человеком и властью, человеком и экономикой, человеком и способами распределения социальных благ.
б) Права и свободы, провозглашавшиеся ранее в конституциях, в значительной мере носили формальный характер. Это относится, прежде всего, к политическим и личным (гражданским) правам. Если прежде конституционное закрепление статуса гражданина начиналось с перечисления его социально-экономических прав, то сегодня представляется более оправданным зафиксировать вначале политические и личные права (права «первого поколения»), а затем — экономические и социально-культурные права (права «второго поколения»). Политические и гражданские права являются стержнем свободы личности, ее самоопределения во всех сферах жизни (в том числе и экономической), они препятствуют огосударствлению гражданского общества, отчуждению человека от власти и собственности, имеют огромную нравственную и правовуюценность.
Провозглашение прав и свобод человека в Декларации имеет особое значение в связи с трагическим опытом нашего государства, связанным с тяжкими массовыми нарушениями прав человека. Декларация утверждает незыблемость прав и свобод человека, недопустимость формального, пренебрежительного отношения к ним, подчеркивает роль государственных органов в охране правового статуса личности.
Декларация построена на признании государством неотъемлемых и неотчуждаемых правграждан.Она освобождена от«патерналистского» подхода, свойственного нашим конституциям, где права имели характер «дара» государства народу. Государство выступает не в роли благодетеля, дарующего права человеку, а в качестве гаранта этих прав. В этой связи подчеркиваются равенство и взаимная ответственность государства и гражданина.
Декларация провозглашает соответствие прав и свобод граждан Всеобщей Декларацииправчеловекаимеждународнымобязательствам СССР.
В Декларациювключены права, ранее не провозглашавшиеся Конституцией или неполно обозначенные в ней:
- право на жизнь;
- право на свободу мнений и убеждений;
- право на идеологическую, религиозную и культурную свободу;
- право на участие в политической жизни и управлении;
- право на получение и распространение информации;
- право на свободу печати;
- право на доступ в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой к любым постам я должностям в государственных органах, учреждениях, организациях;
- право на имущественную компенсацию морального ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц;
- право обжаловатьвсуд незаконныйарест,задержание,отказв возбуждении уголовного дела или его прекращении;
- право на имущественную компенсацию в случае незаконных задержания, ареста, осуждения, незаконного отстранения от должности, незаконного помещения в психиатрическое учреждение;
- право граждан на свободу передвижения и па выбор места жительства внутри страны;
- право покинуть свою страну и возвращаться в нее;
- право защищать свои права и свободы в соответствии с установленными законом процедурами;
- право на здоровую окружающую среду;
- право на жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья, благосостояния и достоинства человека;
- право на забастовку.
Такое расширение перечня прав советскихграждан определяется и необходимостьюприведения советского законодательства в соответствие с Международными пактами о правах человека, Венским итоговым документом и другими международными обязательствами нашего государства. В Декларации закрепляются также права граждан, ранеефиксировавшиеся в других главах Конституции или намеченные в них, а именно:
- право на индивидуальную собственность и ее наследование;
- право на публичное разбирательство дела независимым и беспристрастным судом;
- право обвиняемого на защиту;
- право на равные возможности доказывания своих выводов в суде (состязательность);
- презумпция невиновности.
Формулирование этих прав в Декларации в единстве с другими правами человека будет способствовать более полному, комплексному закреплению правового статуса гражданина СССР.
Декларация представляет демократизацию процессуальных форм реализации ряда прав и свобод граждан. В частности:
- право граждан собираться мирно и без оружия предполагает уведомительный порядок проведения митингов, уличных шествий и демонстраций;
- право на объединение в политические партии и общественные организации, осуществляемое в соответствии с Конституцией и законами страны; политические партии и общественные организации подлежат роспуску лишь в случаях, если их деятельность противоречит Конституции и закону;
- право гражданина, привлекаемого к ответственности за любое правонарушение (а не только за преступление), считаться невиновным до тех пор, пока обратное не будет доказано в рамках надлежащей правовой процедуры.
Вносятся изменения в содержание ранее закрепленных прав и обязанностей:
- согласуются и уточняются нормы о советском гражданстве - СССР, союзной и автономной республик;
- устанавливается запрет произвольного лишения гражданства или права па изменение гражданства;
- запрещается высылка гражданина СССР за пределы своей страны;
- закрепляется право граждан осуществлять религиозное или атеистическое воспитание и образование своих детей;
- предусматривается возможность замены воинской службы выполнением альтернативных гражданских обязанностей.
4. Пожалуй, наибольшую сложность в современных условиях представляет разработка раздела о принципах построения Союза ССР. Этот раздел, в сущности, представляет собой новую редакцию Союзного договора, вошедшего составной частью в Конституцию СССР 1924 г. Видимо, порядок рассмотрения и принятия этого раздела должен отражать его особое место в Конституции, быть итогом согласованных решений республик, отражением новых общественных реалий.
Новая Конституция призвана закрепить полный разрыв с наследием унитаризма, жесткой централизации и ведомственного диктата. Полная добровольность союза республик, решительное усиление их роли в СССР, уважение их суверенитета и самостоятельности должны определять новое соотношение полномочий Союза ССР и союзных республик. Конституция должна исходить из того, что Союз ССР — создание самих республик. Поэтому следует начать изложение принципов федерации с рассмотрения статуса республики.
Полномочия Союза ССР по сравнению с действующей Конституцией должны быть ограничены действительно общесоюзными функциями. За СССР целесообразно сохранить решение вопросов войны и мира, руководство вооруженными силами, внешней политикой страны, установление и обеспечение основных прав и свобод граждан СССР, принятие Основ законодательства (по важнейшим сферам), разрешение споров между республиками в случае их обращения к Союзу, руководство общесоюзными отраслями народного хозяйства, регулирование организации и деятельности государственных органов Союза ССР. Союзная республика участвует в решении всех этих вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР (на Съезде, в Верховном Совете, Совете Министров и т. п.).
В отличие от прошлого, предлагается очертить сферу совместного ведения Союза ССР и союзных республик. Сюда войдут: обеспечение комплексного экономического и социального развития страны; финансовая, бюджетная и налоговая политика, руководство в области науки, культуры, здравоохранения, народного образования, природоохранительной деятельности и др. В рамках совместного ведения предстоит уточнить распределение прав и обязанностей, механизмы и процедуры согласования решений.
В отношении компетенции союзной республики следовало бы исходить из двух принципов. Во-первых, союзные республики решают самостоятельно все вопросы своего развития, за исключением тех, которые переданы ими Союзу ССР или в сферу совместного ведения Союза и республик. Во-вторых, полномочия союзной республики должны в полной мере воплощать ее статус суверенного государства. Это касается территориального верховенства, принятия конституции, установления республиканского гражданства,принятиясобственногозаконодательства,бюджета ит. д.
Конституция призвана закрепить и полномочия Союза ССР как суверенного государства. Союзный Закон, а он, естественно, должен издаваться в пределах компетенции Союза ССР и не нарушать прав республик — должен иметь прямое действие на всей территории СССР. Это — элементарное требование правового государства. Вместе с тем предлагается предоставить республикам право защиты от необоснованного вмешательства учреждений Союза в компетенцию республики. Кроме права опротестовывать законы СССР и акты Совета Министров СССР, если они нарушают права союзной республики, ей можно было бы дать право приостанавливать действие на своей территории любых ведомственных актов СССР до решения вопроса о них в Совете Министров СССР.
В новой Конституции предстоит серьезно повысить статус автономий. Это предполагает наделение автономной республики, рядом важных признаков государства, которые у нее до сих пор отсутствовали. В принципе автономная республика должна обладать многими из тех прав, которые сейчас имеют союзные республики. Автономной республике нужно предоставить право опротестовывать действие законов СССР и союзных республик. Автономные области необходимо вывести из подчинения края, уравнять автономный округ в правах с автономной областью. В районах компактного проживания национальных групп было бы целесообразно создать национальные районы.
В связи с тем, что в настоящее время в ряде автономий остро и настойчиво ставится вопрос об их переходе па другой статус (автономной республики в союзную республику, автономной области в АССР и т. п.), было бы необходимо зафиксировать в Конституции СССР порядок решения этих вопросов. Прежний тезис, согласно которому становление национальной государственности в СССР завершилось, не отвечает принципу права наций на самоопределение. Решение такого рода проблем должно опираться па волеизъявление самого народа.
Новыми для Конституции СССР станут положения о правах национальных групп, проживающих за пределами своих территориальных образований или не имеющих их. Им гарантируется свободное национальное развитие: сохранение родного языка, национальной культуры, традиций, охрана среды проживания, свобода религиозных культов.
В нынешних условиях вновь встает вопрос о государственном языке. Союз должен гарантировать свободное развитие и использование всех языков народов СССР. В союзных и автономных республиках устанавливаются государственные языки. Вместе с тем страна нуждается и в общем официальном языке. Таким языком в силу сложившихся реалий должен быть русский язык.
5. Регламентация в новой Конституции порядка образования и деятельности высших законодательных органов Союза зависит от предварительного решения о том, должна ли быть сохранена на будущее их «двухэтажная» структура: Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР.
Представляется, что, сыграв важную политическую роль в ответственный переходный период, Съезд народных депутатов в более стабилизированных условиях не будет жизненно необходимым. Наличие двух органов затрудняет осуществление государственной власти, осложняет законодательный процесс, обедняет деятельность Верховного Совета СССР. Представляется целесообразным, сохранив полномочия избранного Съезда народных депутатов до конца его легислатуры, на будущее предусмотреть в Конституции в качестве единого высшего органа власти Союза его Верховный Совет. Численность его может быть несколько увеличена, что не помешает его работе, при условии, что она по преимуществу будет проводиться по палатам.
В Конституции должны быть четко определены компетенция палат, формы их взаимосвязи, особенности регламента каждой из них, особенно Совета Национальностей, в котором для решения ряда вопросов целесообразно использовать метод консенсуса. Очевидно, следует уточнить и одновременно расширить контрольные функции Верховного Совета, в частности контроля за расходованием правительством средств, но одновременно отказаться от распорядительных полномочий. Конституция должна предусмотреть возможность «вотума доверия» и «вотума недоверия» правительству.
Весьма существенным представляется вопрос о главе государства. При нынешней структуре, когда в таком качестве выступает Председатель Верховного Совета СССР, происходит смешение функций спикера парламента с функцией главы государства. В то же время Председатель Верховного Совета не имеет многих полномочий, которыми традиционно наделяется глава государства.
В связи с этим заслуживает внимания и изучения предложение о том, чтобы в новой Конституции ввести институт президента. Это позволило бы более четко отделить законодательную власть от других властей, усилить систему «сдержек и противовесов».
Президент мог бы избираться специальным избирательным конвентом из представителей республик либо гражданами страны. В качестве главы государства он предлагал бы Верховному Совету кандидатуру Председателя Совета Министров и был бы вправе ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке правительства. Президент подписывает законы, принятые Верховным Советом, и имеет при этом право вето, которое в свою очередь может быть преодолено Верховным Советом (квалифицированным большинством). Президент может при определенных условиях распустить Верховный Совет. Президент — глава Вооруженных Сил, председатель Совета Обороны.
Определяя статус правительства как высшего органа государственного управления. Конституция призвана зафиксировать его место в системе исполнительной власти, наделить его необходимой компетенцией, предусмотреть правила, обеспечивающие активные позиции правительства в парламенте.
6. Конституция должна исходить из того, что активная законодательная деятельность Верховного Совета СССР сделает еще более актуальной проблему контроля за конституционностью законов и других нормативных актов. Новое законодательство неминуемо вступит в коллизию со старым нормативным массивом, прежде всего ведомственным. В целях усиления контроля за конституционностью законов, а также конституционностью и законностью подзаконных нормативных актов представляется целесообразным:
а) преобразование Комитета конституционного надзора в Союзный конституционный суд с наделением его правом приостанавливать действие законов и объявлять их недействительными;
б) расширение прав Верховного суда СССР путем наделения его правом контроля за ведомственным нормотворчеством.
В условиях плюрализма форм собственности, развития рынка и других форм товарно-денежных отношений представляется целесообразным преобразовать систему органов Государственного арбитража в систему хозяйственных судов во главе с Хозяйственным судом СССР на правах судебной коллегии Верховного суда СССР.
Необходимы и другие конституционные решения, призванные поднять роль правосудия как одного из важнейших факторов правовой государственности, в частности закрепление принципов несменяемости судей, ответственности за попытки воздействовать па суд и за неуважение к правосудию. Было бы целесообразно создать систему судов по трудовым спорам, по делам несовершеннолетних, административныхи семейных судов либо специальных палат по этим вопросам при общих судах.
В организации прокурорского надзора предусматривается более активное участие союзных и автономных республик Прокуроры республик должны назначаться с предварительного согласия республик.
Новая Конституция, видимо, должна отличаться своим «союзным» характером, оставляя решение вопросов республиканского и местного значения за республиканскими конституциями. Вместе с тем, в ней следует определить общие принципы организации Советской власти, в том числе местного самоуправления.
* * *
Настоящая концепция была разработана в Институте государства и права АН СССР во второй половине 1989 г.[*] Ее последующая апробация, а главное длительный технологический цикл публикации журнала «Советское государство и право» не позволили читателям познакомиться с ней своевременно. Между тем III Съезд народных депутатов СССР внес ряд принципиальных изменений в Конституцию СССР.
Сравнивая положения концепции с решениями III Съезда народных депутатов, нельзя не заметить, что по ряду позиций конституционная реформа пошла несколько иными путями. Однако авторы концепции не стали «подгонять» свое видение проблемы под новые конституционные реалии. Полагаем, что представленная концепция сохраняет свое научное и практическое значение. Институт государства и права в настоящее время занят подготовкой проектов разделов будущей Конституции, проекта Союзного договора и Декларации прав и свобод человека, которые тоже предполагается опубликовать в журнале в самое ближайшее время.
[*] Рассматриваемая концепция уже в самом начале этого года представлена в Конституционную комиссию.