О.Румянцев, В. Лафитский. Форма правления и федерализм в 2-х проектах Конституции

Румянцев О. Г., Ответственный секретарь Конституционной комиссии. Лафитский В. И., эксперт Конституционной комиссии

ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ФЕДЕРАЛИЗМ В ДВУХ ПРОЕКТАХ КОНСТИТУЦИИ (Политико-правовой анализ)

Перед нами — два проекта Конституции России. Один подготов­лен Конституционной комиссией с учетом поправок Президента, Съезда, Верховного Совета, субъектов Российской Федерации, обще­ственных организаций. Другой был сделан в спешном порядке С. М. Шахраем, С. С. Алексеевым, А. А. Собчаком. Уважаемый чита­тель, давайте вместе спокойно проанализируем, что ждет Россию, если будет принят тот или иной проект.

В проекте, представленном Президентом РФ, устанавливается та­кая разновидность президентской формы правления, которая наруша­ет баланс властей и может служить, на наш взгляд, угрозой демо­кратическим основам российской государственности.

Конституционный статус Президента очерчен достаточно прямо­линейно и не оставляет сомнений в отношении той роли, которую он должен сыграть. Согласно статье 70 проекта Президент является гла­вой государства, гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Он «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласо­ванное функционирование и взаимодействие всех государственных органов». Таким образом, Президент не только выводится за рамки системы трех властей — законодательной, исполнительной и судеб­ной,— но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для авторитарных и весьма далеких от демократии форм правления.

Данная характеристика подтверждается целым рядом норм про­екта, закрепляющих за Президентом чрезвычайныеполномочия. Так, в проекте (статья 74) предусмотрен досрочный роспуск феде­рального Парламента при невозможности сформирования Правитель­ства и в других случаях, когда кризис государственной власти не мо­жет быть разрешен на основании процедур, установленных Консти­туцией..

Правительство — по проекту — формируется не той партией или коалицией партий, которая имеет большинство мест в Парламенте, а самим Президентом, представляющим в Федеральный Совет (верх­нюю палату Парламента) только кандидатуру Председателя Прави­тельства. Отказ в утверждении любого кадрового предложения может повлечь роспуск Парламента, что, по сути, ультимативно диктует одобрение Парламентом любой кандидатуры, которую бы ни предло­жил Президент.

Крайне двусмысленно звучат положения проекта о роспуске Парламента и в других случаях кризиса государственной власти. Об­ращает на себя внимание то, что наличие оснований для роспуска Парламента определяется Президентом бесконтрольно. При подоб­ной конструкции Парламент превращается в безвольный и фактичес­ки безвластный орган, поскольку над ним постоянно нависает «да­моклов меч» досрочного роспуска.

Слабым выглядит Парламент и в других отношениях. Весьма проблематичным становится преодоление вето Президента на приня­тые законопроекты. И совершенно нереальной представляется воз­можность отрешения Президента от должности.

Бесконтрольность действий Президента проходит рефреном по всему рассматриваемому проекту. Президент не назван главой ис­полнительной власти, но объем его полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Он утверждает струк­туру федеральных органов исполнительной власти и состав Прави­тельства (ст. 107), назначает по представлению Председателя Прави­тельства единолично министров и других должностных лиц (ст. 107), отправляет Правительство в отставку (ст. 111), издает указы и распо­ряжения, обязательные к исполнению Правительством (ст. ст. 81, 110), вносит в Парламент законопроекты (ст. 74), вводит в стране чрезвы­чайное положение (ст. 77), назначает общенародный референдум (ст. 74). Вся полнота власти сосредотачивается в руках Президента, но никаких механизмов ответственности за курс Правительства проект не предусматривает.

В рамках исполнительной власти фактически закладываются па­раллельные структуры — президентская и правительственная. Пер­вой из них, по образцу Политбюро и ЦК КПСС, отведена роль тене­вого, но реального центра власти. Второй — роль безвластного про­водника той политики, которая будет формироваться в недрах прези­дентской власти.

Данная выше оценка подтверждается целым рядом иных очень спорных положений альтернативного проекта. Президент, помимо права отклонения законопроектов, права издания указов, равных по силе федеральным законам, наделен невиданным полномочием при­останавливать действие законов, если они противоречат Конституции, нарушают права и свободы граждан (ст. 80). Отметим, что подобных аналогов в Конституциях демократических стран нет.

Как видно из сказанного, в проекте роль Парламента резко ос­лаблена.

За счет искусственного разделения полномочий двух палат Пар­ламент утрачивает целостность единого — хотя и двухпалатного — ор­гана представительной власти. Обращает на себя внимание умале­ние роли Государственной Думы, хотя именно она является наиболее представительной палатой Парламента. Однако, вопреки этому, объ­ем ее полномочий значительно уступает объему полномочий Совета Федерации, т. е. верхней палаты. В частности, она утверждает измене­ния границ между субъектами Федерации, утверждает изменения их конституционно-правового статуса, назначает по представлению Пре­зидента на должность Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правительству либо его отставке, назначает по представле­нию Президента судей, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает чрезвычай­ное положение, отрешает Президента от должности, рассматривает федеральные законы, принятые Государственной Думой (ст. ст. 93 94, 95, 96, 97).

И все эти важнейшие вопросы решает немногочисленная палата,

половина депутатских мест в которой отведена республикам и иным национальным образованиям. Все перечисленное разрушает основы парламентаризма, ликвидирует представительную демократию, де­лая федеральный Парламент излишним институтом в общей системе государственной власти.

Парламент фактически лишен какой-либо роли в решении вопро­сов бюджета и финансов, традиционно входящих в компетенцию представительных органов власти. Согласно проекту Конституции «проект федерального бюджета, законопроекты-о введении, об отме­не налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (финансовые законопроекты)» могут пред­ставляться только Президентом или Правительством. Не закрепляют­ся за Парламентом и полномочия по контролю за расходованием го­сударственных средств.

Значит, как в сфере законодательства, так и в бюджетной сфере федеральный Парламент лишается тех полномочий, которые везде определяют роль представительной власти и суть политического ре­жима.

Следует подчеркнуть, что гарантией и основным условием сохра­нения демократии, прав и свобод личности служит такое взаимоог­раничение ветвей власти, при котором ни одной из них верховенства не отдается. Эта идея была доминирующей при разработке Консти­туционной комиссией механизма государственной власти. Согласно официальному проекту Конституции Верховному Совету, состоящему из двух равноправных палат, принадлежит исключительное право принятия и изменения законов, утверждения бюджета и контроля за его исполнением. Предусмотренный порядок формирования Прави­тельства дает возможность Президенту как главе государства фор­мировать Правительство без мелочной опеки со стороны законодате­лей. С согласия Верховного Совета Президент назначает Председате­ля, заместителя Председателя и членов Правительства, к ведению ко­торых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутрен­ние дела, иностранные дела, оборона, безопасность — т. е. «малый кабинет». Остальные члены Правительства назначаются Президентом единолично.

Согласно официальному проекту Правительство одновременно находится под контролем и Президента, и Парламента. Этим обеспе­чивается не только единство системы исполнительной власти, но и реальное участие народных представителей в определении внутрипо­литического и внешнеполитического курса страны. Одной из отличи­тельных черт проекта Конституционной комиссии является то, что в нем обеспечивается равновесие законодательной и исполнительной власти: Президент не может распустить Парламент, а Парламент не может отправить в отставку Правительство. В целом система разде­ления властей по официальному проекту может быть определена формулой: сильный глава государства (Президент) — сильный Пар­ламент — независимая судебная власть. Тщательно продуманная кон­ституционная модель взаимоотношений этих «трех китов» обрекает федеральную власть на взаимодействие во имя принятия эффектив­ных решений. В этом нам видится залог стабильности демократичес­кого конституционного строя.

П

Наиболее сложной задачей конституционной реформы является преобразование Российской Федерации на началах подлинного феде­рализма. Оно призвано, с одной стороны, не допустить возврата к унитаризму, с другой — не позволить превратить Россию в конгломерат мелких, экономически немощных, разрозненных государственных образований.

:Решения этой задачи, по нашему мнению, авторы президентского проекта Конституции найти не смогли. Более того, возможным след­ствием предпринятых ими «исканий» может явиться углубление дез-интеграционных процессов.

К вопросу о договорно-конституционной природе Российской Фе­дерации.

На наш взгляд, в основу президентского проекта Конституции фактически положена доктрина договорно-конституционной приро­ды Российской Федерации. Вопрос о подлинном значении этой докт­рины уже давно утратил академический характер, поскольку прямым следствием ее применения становится бесспорное разрушение госу­дарственной целостности России.

Основываясь на этой доктрине, отдельные республики отказыва­ются от заключения Федеративного договора и полагают строить свои отношения с Российской Федерацией только на основе собственной Конституции и отдельного договора о взаимном делегировании полно­мочий. Подобная форма взаимных связей характерна, главным обра­зом, для международно-правовых отношений.

Для некоторых других республик, являющихся участниками Фе­деративного договора, договорно-конституционная природа Россий­ской Федерации означает право отказа от применения федеральных законов либо приостановки их действия, а также право денонсиро­вать Федеративный договор (то есть часть федеральной Конституции) в одностороннем порядке.

Подобные примеры свидетельствуют об опасных последствиях перехода к договорному характеру России, что, к сожалению, авторов проекта не смущает, как, впрочем, и то, что в зарубежной практи­ке нет аналогов договорных федераций.

Доктрина договорно-конституционной природы Российской Фе­дерации последовательно и полно отражена в ново-президентском проекте Конституции. Так, в статье 2 провозглашено, что Россия яв­ляется федеративным государством, объединяющим субъектов Фе­дерации на основе Конституции и Федеративного договора. Привлека­ет внимание придание Федеративному договору несвойственной ему роли документа, учреждающего российскую государственность. На­помним, что Федеративный договор — это утвержденная Съездом до­говоренность субъектов Федерации о разграничении предметов веде­ния и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, облас­тей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и ав­тономных округов. Федеративный договор перераспределил функции государственной власти — бесспорно, с существенным усилением ро­ли субъектов Федерации, но с сохранением существующей государ­ственности и в рамках действующей Конституции Российской Феде­рации.

В развитие своей идеи авторы ново-президентского варианта ис­кусственно разделяют собственно Конституцию и Федеративный до­говор. Последний не только выделяется отдельным разделом (что при­водит к появлению Конституции аж с четырьмя (!) преамбулами), но и обретает самостоятельное правовое значение. Об этом свидетельст­вует целый ряд норм проекта, в которых содержатся отсылки к тем или иным положениям Федеративного договора (см. ст. 56, 57, 61, 62 и др.). Тем 'самым конституционный текст становится как бы вторич­ным. Следствием подобной ошибочной конструкции является разрыв единой конституционной системы и признание фактического вер­ховенства Федеративного договора над Конституцией.

Надо отличать федерацию, скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации. Последняя не образует нового государства, межго­сударственные связи входящих в нее государств закрепляются дого­вором.

К вопросу о равноправии субъектов федерации.

Одним из основных дефектов ново-президентского проекта Кон­ституции является искусственное принижение статуса краев и обла­стей. Это может привести к тому, что края и области будут стремить­ся через местные референдумы провозгласить себя республиками.

Вызывает вопросы и порядок формирования верхней палаты Парламента — Совета Федерации, где республикам и иным нацио­нальным образованиям отведено не менее 50% мест. Поясним свои сомнения. Именно Совету Федерации предоставлены, как было ука­зано выше, наибольшие права и возможности.

Можно ожидать, что решение вопросов в Совете Федерации бу­дет проходить при особо благосклонном отношении к одному типу субъектов — в ущерб интересам других регионов.

Государственная Дума в компетенцию Совета Федерации вме­шиваться не может, что явно занижает возможности краев и облас­тей через своих представителей участвовать в решении наиболее важ­ных вопросов государственной жизни.

Искусственное занижение представительства краев и областей в Совете Федерации, лишение Государственной Думы тех полномочий, которые должны принадлежать ей по праву равноправной и наиболее многочисленной палаты Парламента,—таковы те параметры прези­дентского проекта, которые сулят опасные последствия для судеб страны.

Системный анализ, подтвержденный опытом развития зарубеж­ных федеративных государств, свидетельствует об исключительной сложности сохранения тех федераций, в которых отдельным субъек­там принадлежит особая роль. Это служит постоянным источником напряжения и противоречий, которые подтачивают и, в конечном счете, разрушают государственное единство и гражданский мир.

Конституционная комиссия пошла другим путем.

При федерализме полномочия и предметы ведения государст­венной власти разумно поделены по вертикали—между целым и частями. Последние обладают суверенитетом, но он ограничен феде­ральной Конституцией: самостоятельность во всем, кроме того, что отнесено (по общему согласию) к ведению федерации. У нас подоб­ная договоренность была достигнута в виде федеративного договора и вошла в действующую Конституцию. В США то же самое оговорено 10<й поправкой к Конституции, в Швейцарии—преамбулой и ст. 3 Основного Закона.

Устои подлинного федерализма основываются на признании един­ства конституционной системы, большего или меньшего равноправия и самостоятельности субъектов Федерации. Именно на этих идеях и построен официальный проект Конституции, в котором последова­тельно и в полной мере отражен Федеративный договор. Мы пред­лагаем два варианта: а) либо дать нормативные части Федеративных договоров в самостоятельной главе; б) либо, в соответствии с поста­новлениями Съезда, представить его в единой и связанной форме как целостную часть Конституции.

Это обеспечит целостность конституционной регламентации и вместе с тем подчеркнет равноправное положение всех субъектов Российской Федерации. При этом Конституция сама определит изъя­тия из этого равенства, учитывающие особенности национальных рес­публик. Проект Конституционной комиссии предусматривает возмож­ность дополнительной передачи части своих полномочий сверху вниз и снизу вверх. Это позволит выстраивать асимметричную Феде­рацию.

Государственное единство в ней обеспечивается за счет верховен­ства федерального законодательства перед местным; конституции (уставы) субъектов Федерации должны соответствовать федерально­му Основному Закону — акту высшей юридической силы по отноше­нию ко всем иным нормативным актам в стране. Субъекты Федера­ции являются неотчуждаемой частью целостной территории всей страны. Гражданство федерации не исключает возможности граждан­ства республик в ее составе. Федерация скрепляется наличием выс­ших органов государственной власти.

Российская Федерация ведает наиболее емкими вопросами, осво­ить которые в состоянии лишь все сообща: защитой прав граждан, крупными программами развития, правовыми гарантиями единого рынка, федеральными бюджетом и налогами, выпуском денег, круп­ными энергетическими и транспортными 'системами, космосом, внеш­ней политикой РФ, обороной, метеорологией и; стандартами. При этом субъекты федерации участвуют в решении перечисленных во­просов.

Споры между федерацией и ее частями разрешаются с помощью специальных процедур и учреждений, наиболее действенным из ко­торых становится федеральный Конституционный суд.

По официальному проекту равным является представительство всех субъектов в верхней палате Парламента — Федеральном Собра­нии: по норме два депутата от каждой республики, края, области, ав­тономной области, а также по одному депутату от каждого автоном­ного округа (ст. 85, ч. 3).

Тем самым обеспечиваются не только равное участие и равные возможности защиты интересов республик, краев, областей, автоном­ных областей, входящих в состав Российской Федерации, но и эф­фективность работы Парламента в целом. На последнее обстоятель­ство необходимо обратить особое внимание, ибо нельзя исключить ситуацию, при которой депутаты, представляющие в Федеральном Собрании часть всего населения Российской Федерации, могут бло­кировать любые решения Парламента—в том числе и те, которые поддержаны непосредственным волеизъявлением большинства насе­ления Российской Федерации в целом.

В пользу решения, предложенного нами, свидетельствует и опыт зарубежных стран, имеющих федеративную форму государственного устройства. Можно выделить два типичных способа формирования верхних палат федеральных парламентов: а) основанный на равном представительстве субъектов федерации (США, Швейцария, Мекси­ка); б) основанный на представительстве, пропорционально числен­ности населения субъектов федерации (ФРГ, Австрия, Канада).

Последний вариант имеет определенные преимущества, но мы отклонили его, так как в этом случае представительство большей ча­сти республик было бы явно занижено.

Не может быть использована и модель формирования парламен­та Испании, избираемого по отдельным нормам представительства от провинций и региональных автономных образований, т. к. Испания — не федерация и представительство ее региональных автономных об­разований в Сенате не является равным.

Но мы предлагаем обсудить и другие варианты. Безусловно нуж­дается в решении вопрос о гарантиях прав народов, имеющих свои государственные образования в составе РФ.