Сверим часы по "живой конституции" (Участие РФ в союзе государств: конституционно-правовые проблемы). 1998

Опубликовано в: Беларусская Думка, №5 - 1998

Статья 79 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Феде­рация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, ес­ли это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не про­тиворечит основам конституционного строя Российской Федерации».

Право вступать в союз с бывшими республиками СССР — одна из важней­ших особенностей государственного строя Российской Федерации. Напомню, что именно это право РФ отражено в Декларации о государственном суверени­тете от 12 июня 1990 года. Этот документ впервые в целостном виде закрепил конституционные принципы реформируемой республики. Провозглашенная в Декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государ­ственной и общественной жизни. Исключались те, «...которые добровольно передаются РСФСР в ведение Союза ССР». Декларация устанавливала прин­цип добровольности объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора. За гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР. Разногласия же между республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным Договором. Отмечалось также, что по­ложения Декларации составят основу при разработке новой Конституции РСФСР и Союзного Договора. Это было подтверждено и волеизъявлением граждан РСФСР, высказавшихся в пользу сохранения Союза ССР на референ­думе СССР в марте 1991 года.

Вместе с тем рассматриваемая статья не лишена серьезных недостатков и вызывает немало критики. Игнорируются, в частности, такие важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемствен­ность и справедливость. В Конституции нет ни одного упоминания о том, что РФ является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 «Заключительных и переходных положений» говорится... о законе и других правовых актах, действовавших на территории РФ до вступления настоящей Конституции.

Самое же странное в том, что Конституция вывела рассматриваемую нор­му за пределы незыблемых основ строя. А ведь она, эта норма, была резуль­татом согласия между различными политическими силами, участвовавши­ми в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.

Напомню: по злополучному Указу Президента РФ «О поэтапной конститу­ционной реформе в Российской Федерации» № 1400 от 21 сентября 1993 года было поручено «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конститу­ции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии».

Последняя предлагала самостоятельную статью: «Российская Федерация в союзе государств». Вот ее содержание: Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из не­го, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление час­ти своих полномочий.

Подчеркну: эта статья была включена Конституционной комиссией в гла­ву 1 «Основы конституционного строя». Участию в союзе государств законо­датели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соответствии с упоминавшейся Декларацией о государственном суве­ренитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме в марте 1991 года предполагала конституционное подтверждение обязанностей государственной власти России в области интеграции в рамках бывшего союз­ного пространства.

Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 года, умалил как геополитическое, так и правовое содержание предлагавшейся пра­вовой новеллы, отметив лишь возможность «участвовать в межгосударствен­ных образованиях», причем с рядом ограничений. Указанная норма была вы­ведена при этом за пределы незыблемых конституционных основ.

Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Конституция Рос­сийской Федерации не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универсальное, региональное, с общей (ООН) или специализи­рованной (МОТ, ВОЗ и другими) сферой деятельности и соответствующей ком­петенцией.

Слишком широкая формулировка статьи имеет, впрочем, как свои положи­тельные, так и отрицательные стороны. Как плюс, исследователи отмечают, что она может применяться к любым межгосударственным объединениям. В то же время она фактически нивелирует различие между участием в реально осуществленном союзе государств — бывших союзных республик (в прошлом частей единого государства) и гипотетическом участии в достаточно умозри­тельных объединениях, которые провозглашаются с тактическими целями, но не имеют объективных предпосылок для своего реального возникновения.

Теперь давайте поговорим о содержащихся в Конституции ограничитель­ных условиях участия РФ в межгосударственных объединениях. Та же статья 79 предусматривает передачу части полномочий на основании международно­го договора (т. е. при обязательном участии в данном процессе Президента РФ, правительства РФ, палат Федерального Собрания), отсутствие послед­ствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты таких прав, а также отсутствие про­тиворечия норм такого договора основам конституционного строя Российской Федерации.

Поскольку последнее, по сути, охватывает и случаи, предусмотренные пун­ктом 2, можно утверждать: соотношение участия в союзе государств и основ конституционного строя России становится ключевой проблемой для перспек­тив конституционного регулирования дальнейших действий.

К основам сегодня можно отнести конституционные принципы народовлас­тия, верховенства прав и свобод человека и гражданина, правового государ­ства, разделения властей, федерализма, социального государства, гарантиро­ванное местного самоуправления, экономического многообразия, политичес­кого плюрализма, светского государства и устойчивости конституционного строя.

Как видим, проблема обширна и требует самостоятельного исследования. Остановлюсь подробно лишь на одном показательном примере. На соотноше­нии правовой системы Союза Беларуси и России и правовой системы Россий­ской Федерации.

Среди целей Союза — не только сближение правовых систем государств-участников, но и ключевая задача «формирования правовой системы Союза» (ст. 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Союза. По нему го­сударства-участники наделили Союз полномочиями «принятия правовых ак­тов Союза; создания правовой системы Союза; согласования действий в про­цессе развития законодательства государств — участников Союза» (п. «в» ст. 15 Устава Союза).

Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза за­мечу: вопрос о наделении Союза полномочиями, которые не противоречат ос­новам конституционного строя РФ, стоял очень остро. Я отстаивал позицию, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое пол­номочие «принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юриди­ческими и физическими лицами государств — участников Союза».

Однако возобладала иная точка зрения: не наделять пока что органы Сою­за, прежде всего его Парламентское Собрание, полномочиями принятия обще­обязательных актов. При этом оппоненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, входящей как раз в число основ кон­ституционного строя.

Напомню, что по этой статье «I. Конституция РФ имеет высшую юриди­ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы ... 4. Общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если междуна­родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Обратите внимание на последний пункт. Речь идет о верховенстве над законом, но не над консти­туционными нормами, тем более — нормами главы первой об основах строя.

В итоге сегодня важнейшим из актов Парламентского Собрания Союза яв­ляются нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной реко­мендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Комиссия Парламентского Собрания по законопроектным предложе­ниям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не ограничивает Пар­ламентское Собрание в его полномочиях по принятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, то есть — проектов законов Союза, полагая, что каждый представительный орган вправе принимать акты определенного вида по вопросам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодатель­ной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории РФ как закона Союза.

Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за действительное (в случае с «закона­ми Союза») может создать определенные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Преж­де всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной думе, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президентом Российской Феде­рации.

Уже в начале нынешнего года при подготовке к рассмотрению в Государ­ственной думе первых трех союзных законодательных рекомендаций возник­ли определенные проблемы. Имели они, как мне представляется, объективные основания. Закономерно возник вопрос: правовой акт какой формы вносить на рассмотрение палаты наряду с текстом законодательной рекомендации Союза?

Мне думается, рассмотрение законодательной инициативы Союза в Госу­дарственной думе можно было бы завершать следующим образом.

Во-первых, принятием постановления Государственной думы об одобрении законодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее пору­чений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответствующей отрас­ли российского и белорусского законодательств на основе положений рекомен­дательного акта Союза.

Во-вторых, принятием постановления Государственной думы на основании рассмотрения законодательной рекомендации Союза представить Президенту Российской Федерации (Председателю правительства РФ) предложение о зак­лючении соответствующего международного договора (межправительственно­го соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь по предмету регулирования данной законодательной рекомендации Союза.

И, в-третьих, принятием федерального закона, трансформирующего все по­ложения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного рос­сийского закона.

Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобяза­тельной силы. Оно принимает «законодательные рекомендации», «развивает» правовую базу интеграции, «вносит» соответствующие предложения в другие органы. «Содействует» унификации законодательств. Но не более. Подобная половинчатость статуса — не только итог политической схватки вокруг Дого­вора о Союзе в марте — мае прошлого года, но (и это главное!) — итог прес­ловутой формулы статьи 79.

Вместе с тем, сам так называемый «Союз двух» уже обладает не просто международной правосубъектностью (как иные международные организации на постсоветском пространстве), но в рамках предоставленных ему полномо­чий имеет и некоторые надгосу дарственные функции. Формирование, напри­мер, собственной правовой системы Союза, установление и развитие граждан­ства Союза.

Важнейшая же сторона его статуса — закрепленная в учредительных до­кументах перспектива последовательного продвижения к «добровольному объединению его государств-участников».

Таким образом, из всего вышесказанного следует: в ходе реализации по­ставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя РФ и нормами-целя­ми учредительных и уставных документов нового Союза.

Разрешить противоречие можно лишь путем развития Конституции Рос­сийской Федерации от 12 декабря 1993 года.

Объективно назревшие содержательные изменения можно сгруппировать по трем направлениям. Это решение вопроса о конституционно-правовых ос­новах участия Российской Федерации в Союзе государств, развитие правовых и институционных гарантий защиты конституционного строя и корректиров­ка формы правления.

Говоря об основах участия, отмечу, что есть два пути их продвижения вперед.

Первый — дополнение перечня конституционных основ нормой об участии РФ в Союзе государств с целью придания ей силы, равной иным конституци­онным принципам государства. Преимущество такого способа — в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государствен­но-правовую форму Союза.

А второй путь — это включение Союзного Договора в конституции его го­сударств-участников в качестве самостоятельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобретает признаки конституционно-договорного межго­сударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структу­ры и субъектного состава, а также «асимметричностью» и изменчивым объе­мом делегируемых союзным органам властных полномочий.

Анализ показывает, что формирование полноценной правовой системы Со­юза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития консти­туций государств-участников. А оно видится в форме включения Союзного До­говора как самостоятельного первого раздела в Конституцию каждого государ­ства — участника Союза.

На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действую­щей Конституции РФ, ибо как внесение дополнительной статьи в основы кон­ституционного строя РФ, так и дополнение Конституции новым разделом пот­ребуют созыва Конституционного Собрания для разработки и одобрения ново­го документа.

Предложение о пересмотре действующей Конституции РФ может содер­жать предварительный проект Союзного Договора как дополнительного само­стоятельного раздела Конституции РФ, помещаемого перед основами консти­туционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.

Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от об­щего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конститу­ционное Собрание. Оно вправе вынести решение по документу на всенародную ратификацию путем референдума.

Предложенная модель интеграции представляется вполне корректной с точки зрения конституционного права. Главный итог — придание Союзно­му Договору силы международного договора между субъектами междуна­родного права, а также конституционного документа, обязательного для ор­ганов государственной власти, юридических и физических лиц всех госу­дарств-участников.

В этом случае правовая система нового Союза становится самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами еди­ной правовой системы Союза.

Увы, конституционная реформа — вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Она нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной, «живой» конституцией, консти­туцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями об­щественного развития, общей тенденцией к прогрессу.

Эти решения могли бы соединить содержание и методы внутреннего кон­ституционного процесса, идущего, например, в РФ на федеральном и регио­нальном уровнях со все более требуемым конституционно-правовым и между­народно-правовым развитием нового Союза и его институтов.

Для правоведов такое новое направление конституционной реформы от­крывает серьезные возможности научного поиска — в области создания (видо­изменения) основных институтов конституционного строя, совершенствования и качественного развития структуры Конституции и отдельных ее институтов. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противо­речия в конституционной сфере: ее отставания от реальной динамики общес­твенных явлений, общегосударственного интереса, отставания, чреватого ут­ратой Конституцией ее фактической силы.

Итак, для обеспечения конституционного развития Союза, конституций его государств-участников на перспективу необходим ряд факторов. В том числе таких, как концептуальная обеспеченность и осознанность преобразований, легитимность предпринимаемых шагов, их соответствие мандату народного доверия, конституционность (соответствие рамкам и возможностям, заложен­ным в действующей Конституции) преемственность основных начал конститу­ционного строя и последовательность их развития, опора на согласие основ­ных социально-политических сил.