Опубликовано в: Беларусская Думка, №5 - 1998
Статья 79 Конституции Российской Федерации гласит: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Право вступать в союз с бывшими республиками СССР — одна из важнейших особенностей государственного строя Российской Федерации. Напомню, что именно это право РФ отражено в Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года. Этот документ впервые в целостном виде закрепил конституционные принципы реформируемой республики. Провозглашенная в Декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государственной и общественной жизни. Исключались те, «...которые добровольно передаются РСФСР в ведение Союза ССР». Декларация устанавливала принцип добровольности объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора. За гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР. Разногласия же между республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным Договором. Отмечалось также, что положения Декларации составят основу при разработке новой Конституции РСФСР и Союзного Договора. Это было подтверждено и волеизъявлением граждан РСФСР, высказавшихся в пользу сохранения Союза ССР на референдуме СССР в марте 1991 года.
Вместе с тем рассматриваемая статья не лишена серьезных недостатков и вызывает немало критики. Игнорируются, в частности, такие важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемственность и справедливость. В Конституции нет ни одного упоминания о том, что РФ является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 «Заключительных и переходных положений» говорится... о законе и других правовых актах, действовавших на территории РФ до вступления настоящей Конституции.
Самое же странное в том, что Конституция вывела рассматриваемую норму за пределы незыблемых основ строя. А ведь она, эта норма, была результатом согласия между различными политическими силами, участвовавшими в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.
Напомню: по злополучному Указу Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400 от 21 сентября 1993 года было поручено «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии».
Последняя предлагала самостоятельную статью: «Российская Федерация в союзе государств». Вот ее содержание: Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление части своих полномочий.
Подчеркну: эта статья была включена Конституционной комиссией в главу 1 «Основы конституционного строя». Участию в союзе государств законодатели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соответствии с упоминавшейся Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме в марте 1991 года предполагала конституционное подтверждение обязанностей государственной власти России в области интеграции в рамках бывшего союзного пространства.
Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 года, умалил как геополитическое, так и правовое содержание предлагавшейся правовой новеллы, отметив лишь возможность «участвовать в межгосударственных образованиях», причем с рядом ограничений. Указанная норма была выведена при этом за пределы незыблемых конституционных основ.
Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Конституция Российской Федерации не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универсальное, региональное, с общей (ООН) или специализированной (МОТ, ВОЗ и другими) сферой деятельности и соответствующей компетенцией.
Слишком широкая формулировка статьи имеет, впрочем, как свои положительные, так и отрицательные стороны. Как плюс, исследователи отмечают, что она может применяться к любым межгосударственным объединениям. В то же время она фактически нивелирует различие между участием в реально осуществленном союзе государств — бывших союзных республик (в прошлом частей единого государства) и гипотетическом участии в достаточно умозрительных объединениях, которые провозглашаются с тактическими целями, но не имеют объективных предпосылок для своего реального возникновения.
Теперь давайте поговорим о содержащихся в Конституции ограничительных условиях участия РФ в межгосударственных объединениях. Та же статья 79 предусматривает передачу части полномочий на основании международного договора (т. е. при обязательном участии в данном процессе Президента РФ, правительства РФ, палат Федерального Собрания), отсутствие последствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты таких прав, а также отсутствие противоречия норм такого договора основам конституционного строя Российской Федерации.
Поскольку последнее, по сути, охватывает и случаи, предусмотренные пунктом 2, можно утверждать: соотношение участия в союзе государств и основ конституционного строя России становится ключевой проблемой для перспектив конституционного регулирования дальнейших действий.
К основам сегодня можно отнести конституционные принципы народовластия, верховенства прав и свобод человека и гражданина, правового государства, разделения властей, федерализма, социального государства, гарантированное местного самоуправления, экономического многообразия, политического плюрализма, светского государства и устойчивости конституционного строя.
Как видим, проблема обширна и требует самостоятельного исследования. Остановлюсь подробно лишь на одном показательном примере. На соотношении правовой системы Союза Беларуси и России и правовой системы Российской Федерации.
Среди целей Союза — не только сближение правовых систем государств-участников, но и ключевая задача «формирования правовой системы Союза» (ст. 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Союза. По нему государства-участники наделили Союз полномочиями «принятия правовых актов Союза; создания правовой системы Союза; согласования действий в процессе развития законодательства государств — участников Союза» (п. «в» ст. 15 Устава Союза).
Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза замечу: вопрос о наделении Союза полномочиями, которые не противоречат основам конституционного строя РФ, стоял очень остро. Я отстаивал позицию, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое полномочие «принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юридическими и физическими лицами государств — участников Союза».
Однако возобладала иная точка зрения: не наделять пока что органы Союза, прежде всего его Парламентское Собрание, полномочиями принятия общеобязательных актов. При этом оппоненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, входящей как раз в число основ конституционного строя.
Напомню, что по этой статье «I. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы ... 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Обратите внимание на последний пункт. Речь идет о верховенстве над законом, но не над конституционными нормами, тем более — нормами главы первой об основах строя.
В итоге сегодня важнейшим из актов Парламентского Собрания Союза являются нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Комиссия Парламентского Собрания по законопроектным предложениям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не ограничивает Парламентское Собрание в его полномочиях по принятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, то есть — проектов законов Союза, полагая, что каждый представительный орган вправе принимать акты определенного вида по вопросам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодательной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории РФ как закона Союза.
Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за действительное (в случае с «законами Союза») может создать определенные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Прежде всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной думе, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президентом Российской Федерации.
Уже в начале нынешнего года при подготовке к рассмотрению в Государственной думе первых трех союзных законодательных рекомендаций возникли определенные проблемы. Имели они, как мне представляется, объективные основания. Закономерно возник вопрос: правовой акт какой формы вносить на рассмотрение палаты наряду с текстом законодательной рекомендации Союза?
Мне думается, рассмотрение законодательной инициативы Союза в Государственной думе можно было бы завершать следующим образом.
Во-первых, принятием постановления Государственной думы об одобрении законодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее поручений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответствующей отрасли российского и белорусского законодательств на основе положений рекомендательного акта Союза.
Во-вторых, принятием постановления Государственной думы на основании рассмотрения законодательной рекомендации Союза представить Президенту Российской Федерации (Председателю правительства РФ) предложение о заключении соответствующего международного договора (межправительственного соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь по предмету регулирования данной законодательной рекомендации Союза.
И, в-третьих, принятием федерального закона, трансформирующего все положения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного российского закона.
Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобязательной силы. Оно принимает «законодательные рекомендации», «развивает» правовую базу интеграции, «вносит» соответствующие предложения в другие органы. «Содействует» унификации законодательств. Но не более. Подобная половинчатость статуса — не только итог политической схватки вокруг Договора о Союзе в марте — мае прошлого года, но (и это главное!) — итог пресловутой формулы статьи 79.
Вместе с тем, сам так называемый «Союз двух» уже обладает не просто международной правосубъектностью (как иные международные организации на постсоветском пространстве), но в рамках предоставленных ему полномочий имеет и некоторые надгосу дарственные функции. Формирование, например, собственной правовой системы Союза, установление и развитие гражданства Союза.
Важнейшая же сторона его статуса — закрепленная в учредительных документах перспектива последовательного продвижения к «добровольному объединению его государств-участников».
Таким образом, из всего вышесказанного следует: в ходе реализации поставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя РФ и нормами-целями учредительных и уставных документов нового Союза.
Разрешить противоречие можно лишь путем развития Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
Объективно назревшие содержательные изменения можно сгруппировать по трем направлениям. Это решение вопроса о конституционно-правовых основах участия Российской Федерации в Союзе государств, развитие правовых и институционных гарантий защиты конституционного строя и корректировка формы правления.
Говоря об основах участия, отмечу, что есть два пути их продвижения вперед.
Первый — дополнение перечня конституционных основ нормой об участии РФ в Союзе государств с целью придания ей силы, равной иным конституционным принципам государства. Преимущество такого способа — в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государственно-правовую форму Союза.
А второй путь — это включение Союзного Договора в конституции его государств-участников в качестве самостоятельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобретает признаки конституционно-договорного межгосударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структуры и субъектного состава, а также «асимметричностью» и изменчивым объемом делегируемых союзным органам властных полномочий.
Анализ показывает, что формирование полноценной правовой системы Союза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития конституций государств-участников. А оно видится в форме включения Союзного Договора как самостоятельного первого раздела в Конституцию каждого государства — участника Союза.
На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действующей Конституции РФ, ибо как внесение дополнительной статьи в основы конституционного строя РФ, так и дополнение Конституции новым разделом потребуют созыва Конституционного Собрания для разработки и одобрения нового документа.
Предложение о пересмотре действующей Конституции РФ может содержать предварительный проект Союзного Договора как дополнительного самостоятельного раздела Конституции РФ, помещаемого перед основами конституционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.
Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно вправе вынести решение по документу на всенародную ратификацию путем референдума.
Предложенная модель интеграции представляется вполне корректной с точки зрения конституционного права. Главный итог — придание Союзному Договору силы международного договора между субъектами международного права, а также конституционного документа, обязательного для органов государственной власти, юридических и физических лиц всех государств-участников.
В этом случае правовая система нового Союза становится самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами единой правовой системы Союза.
Увы, конституционная реформа — вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Она нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной, «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития, общей тенденцией к прогрессу.
Эти решения могли бы соединить содержание и методы внутреннего конституционного процесса, идущего, например, в РФ на федеральном и региональном уровнях со все более требуемым конституционно-правовым и международно-правовым развитием нового Союза и его институтов.
Для правоведов такое новое направление конституционной реформы открывает серьезные возможности научного поиска — в области создания (видоизменения) основных институтов конституционного строя, совершенствования и качественного развития структуры Конституции и отдельных ее институтов. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противоречия в конституционной сфере: ее отставания от реальной динамики общественных явлений, общегосударственного интереса, отставания, чреватого утратой Конституцией ее фактической силы.
Итак, для обеспечения конституционного развития Союза, конституций его государств-участников на перспективу необходим ряд факторов. В том числе таких, как концептуальная обеспеченность и осознанность преобразований, легитимность предпринимаемых шагов, их соответствие мандату народного доверия, конституционность (соответствие рамкам и возможностям, заложенным в действующей Конституции) преемственность основных начал конституционного строя и последовательность их развития, опора на согласие основных социально-политических сил.