Опубликовано в: "Вестник МПА СНГ", Спб, №1(18)- 1998
Перспективы развития конституционного права государств постсоветского пространства связаны, на наш взгляд, прежде всего с развитием межгосударственной интеграции. С точки зрения такой перспективы, в настоящий момент можно говорить об определенных проблемах в конституционном регулировании института участия каждого из новых независимых государств в межгосударственных союзах. Однако то, что сегодня является «фактором сдерживания», завтра может стать стимулом развития рассматриваемой отрасли права на постсоветском пространстве.
Говоря о правовой связи между государственным суверенитетом и участием в союзе государств, следует отметить, что принцип участия в таком союзе является парным к принципу государственного суверенитета. Государственный суверенитет полноправных членов международного сообщества не предполагает автоматически полную и исключительную самостоятельность и свободу принятия государством на себя особых международных обязательств, связанных с созданием межгосударственного объединения и наделением его надгосударственными полномочиями путем добровольной передачи ему части своих полномочий.
Общим принципом конституционализма и правового государства является принцип народного суверенитета, согласно которому народ — носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. Государство лишь осуществляет суверенитет, причем строго в рамках конституции. Конституция в таком случае стоит над государством. Власть государственная должна подчиняться закону, вершиной которого является основной закон — конституция. Государственная власть сама творит закон и, следовательно, полностью обязана быть подчиненной «закону законов» — конституции, которая содержит основные пределы полномочий государственной власти. Государство может делать только то, на что его управомочила конституция.
Отсюда и возникает проблема с делегированием полномочий. Чтобы передать суверенитет, осуществление которого народ вручил органам власти, нужно прямое указание на то, что конституция допускает возможность такого делегирования.
Рассмотрим под данным углом зрения соответствующие нормы конституций государств — участников СНГ. Согласно статье 79 Конституции России, «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях». (К анализу этой нормы мы еще вернемся.)
Конституция Республики Беларусь в части второй статьи 8 устанавливает, что республика «в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них». Более того, часть 4 статьи 116 косвенно подтверждает, что акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, признаются частью ее правовой системы и подлежат рассмотрению Конституционным Судом республики.
Конституция Республики Узбекистан в части второй статьи 17 устанавливает, что республика «может заключать союзы, входить в содружества и другие межгосударственные образования, а также выходить из них, исходя из высших интересов государства, народа, его благосостояния и безопасности».
По Конституции Республики Таджикистан (часть третья статьи 11) Таджикистан, «руководствуясь высшими интересами народа, может входить в содружества и другие международные организации, а также выходить из них, устанавливать связи с зарубежными странами». Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. и Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. лишь в самых общих чертах обозначают принцип добрососедства: «Внешняя политика Республики Армения осуществляется в соответствии с нормами международного права — в целях установления добрососедских и взаимовыгодных отношений со всеми государствами» (статья 9); соответственно, и «Казахстан... проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами» (статья 8).
Конституция Республики Кыргызстан от 5 мая 1993 г. (с поправками от 10 февраля 1996 г.), Конституция Грузии от 24 августа 1995 г., Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1996 г., Конституция Украины от 28 июня 1996 г. обходят вопрос об участии в союзах молчанием.
Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. и Конституция Республики Молдова от 27 августа 1994 г. (статья 11) устанавливают постоянный нейтралитет своих государств. При этом в туркменской Конституции в качестве одной из основ конституционного строя Туркменистана приводятся положения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Постоянный нейтралитет Туркменистана» от 12 декабря 1995 г., согласно которому Организация Объединенных Наций: «I) признает и поддерживает провозглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета;
2) призывает государства — члены ООН уважать этот статус Туркменистана, уважая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность; признанный мировым сообществом постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики».
К характерным чертам рассмотренных нами конституционных положений относятся отсутствие, как правило, конституционной нормы об участии в межгосударственных объединениях. Несмотря на очевидные исторические и правовые факты, норму эту содержат только конституции Беларуси, Российской Федерации, Узбекистана и Таджикистана. Положение же собственно о «союзах» содержит одна лишь узбекская Конституция. Вообще говоря, в данном вопросе ощущается сильное влияние политических настроений начала 1990-х годов с их особенным акцентированием государственного суверенитета и независимости. Реалии же таковы:
— все из перечисленных государств являлись частью единого союзного государства в совсем недавнем прошлом;
— в массовом сознании и правосознании сохраняется единство социально-культурной общности, ранее именовавшейся «советский народ»;
— подавляющая часть бывших союзных республик участвует в Содружестве Независимых Государств;
— часть государств составили ядро новых, более тесных интеграционных образований внутри СНГ — «двойки» и «четверки»;
— основным направлением развития международного сообщества в конце XX в. стала интернационализация способов решения совместных проблем в рамках интеграционных образований, особенно региональных.
Подобное положение дел дает основание говорить об определенном расхождении норм конституции юридической и фактической, писанных норм и реального, неписаного положения дел с перспективами государственного развития. А такой разрыв, как мы знаем из опыта конституционного развития современного мира, был и остается провозвестником возможной конституционной реформы, назревающей под давлением неурегулированных общественных отношений.
Составители конституций многих государств — участников СНГ обошли молчанием то очевидное обстоятельство, что на момент принятия их конституций они уже состояли в Содружестве, статус которого регулируется Уставом СНГ — международным договором, подписанным в Минске 22 января 1993 г.1 Более того, Казахстан и Кыргызстан являются участниками Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., в первой же статье которого ставится цель создания «сообщества интегрированных государств» как перспективного межгосударственного объединения. В качестве промежуточного результата можно рассматривать создание таможенного и транспортного, а в перспективе — банковского и платежного союзов государств «четверки». Иными словами, государства уже состоят в объединениях, способных серьезно влиять на политику своих участников.
Обращает внимание то, что лишь две конституции закрепили норму об участии в союзах как неотъемлемую часть основ своего конституционного строя: Беларусь и Таджикистан. Поэтому не случайно, что Беларусь стала учредителем нового союза с Россией. Для Узбекистана эта норма является частью конституционных принципов внешней политики (глава IV «Внешняя политика»), для Российской Федерации — частью главы 3 «Федеративное устройство»; по-видимому — в развитие пункта «к» статьи 71 того же раздела, относящего международные договоры России к федеральному ведению.
Между тем основы конституционного строя как система общих принципов определяют содержание правового воздействия на отношения в основных подсистемах общества. Самой конституционной природе строя наносится известный ущерб в случае, если в совокупности таких объективных правил не находится места принципам объективно обусловленного участия государств в интеграционном объединении, существующем или перспективном.
Представляется, что нехватка соответствующих конституционных норм уже становится препятствием органичного взаимодействия правовых систем отдельных государств и правовой системы их более тесного, нежели СНГ, межгосударственного объединения. Возможно, что игнорирование этой политико-правовой связи чревато деформациями в правовом развитии «ближнего» зарубежья.
Закономерен также вопрос: не это ли умолчание создало в своей основе нечеткость в самой правовой базе регулирования отношений между новыми независимыми государствами, их органами и правовой системой и органами Содружества Независимых Государств, а также интеграционных образований в его составе?
Остановимся более подробно на конституционных положениях участия Российской Федерации в межгосударственных обгединениях. Ее Конституция в статье 79 задает следующие основные параметры исследуемого института: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Выделим несколько особенностей данной статьи.
1. Объективность появления положений статьи 79 в окончательном тексте Конституции Российской Федерации. Право вступать в союз с другими государствами, составлявшими ранее Союз ССР, является одной из важнейших особенностей строя России.
Напомню, что именно это право Российской Федерации (как обязанность ее государственной власти) было отражено в необъективно критикуемой Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., впервые в целостном виде закрепившей принципы конституционного строя реформируемой республики. Провозглашенная в декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государственной и общественной жизни:
исключались те, «которые добровольно передаются РСФСР в ведение Союза ССР» (пункт 5). Декларация устанавливала принцип добровольности объединения России с другими республиками Союза ССР на основе договора; за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия же между республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным договором. Заключительное положение Декларации гласило: ее положения составят основу при разработке новой Конституции РСФСР и Союзного договора. Подчеркну эту последнюю норму: она пока не выполнена, но и сам документ, и это последнее обязательство сохраняют свою правовую силу.
2. Рассматриваемая статья 79 Конституции России не лишена серьезных недостатков как по своему содержанию, так и по месту в структуре Конституции. В частности, игнорируются столь важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемственность и справедливость. Конституция не содержит ни одного упоминания о том, что Российская Федерация является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 «Заключительных и переходных положений» содержится безликий институт: «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции». Чьи законы? Ответ умал-чивается с ущербом для общественного восприятия конституционного документа.
Следует, однако, учесть, что нарушение стихийного «чувства правовой справедливости» (на наличие которого на постсоветском пространстве справедливо указывает, например, Ю. А. Тихомиров3) уже приводит к тому, что правовые акты и нормы не воспринимаются как «свои», «близкие», «понятные». Не замечать этого нельзя, если всерьез говорить о неудовлетворительном уровне правоприменения.
3. Самое же главное состоит в том, что Конституция 1993 г. вывела рассматриваемую норму за пределы незыблемых основ строя. А ведь эта норма изначально была там как результат согласия между различными политическими силами, участвовавшими в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.
Напомню, что согласноУказу Президента России «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» X2 1400 от 21 сентября 1993 г. было поручено (пункт 2) «Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии».4
Конституционная комиссия предлагала самостоятельную статью 10 «Российская Федерация в союзе государств» следующего содержания: «Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осуществление части своих полномочий».5
Подчеркнем, что эта статья была включена Конституционной комиссией в главу 1 «Основы конституционного строя».
Участию в союзе государств законодатели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соответствии с упоминавшейся Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме 1.5 марта 1991 г. предполагала конституционное подтверждение обязанностей государственной власти России в области интеграции в рамках бывшего союзного пространства.
Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 г., умалил как геополитическое, так и правовое содержание предлагавшейся правовой новеллы, записав лишь возможность «участвовать в межгосударственных образованиях», причем с рядом ограничений, и выведя указанную норму за пределы незыблемых конституционных основ.
4. Обратим внимание на еще одно обстоятельство: Конституция Российской Федерации (равно как и конституции трех других упомянутых республик — членов СНГ) не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универсальное, региональное, с общей (ООН) или специализированной (МОТ, ВОЗ и другие) сферой деятельности и соответствующей компетенцией.
Слишком широкая формулировка статьи имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, исследователи отмечают как плюс, что она может применяться к любым межгосударственным объединениям;6 с другой — такая формулировка фактически нивелирует различие между участием в реально осуществимом союзе государств и гипотетическим участием в достаточно умозрительных объединениях, провозглашаемых с тактическими целями, но не имеющих объективных предпосылок для их реального возникновения.
5. Конституция содержит ограничительные условия участия Российской федерации в межгосударственных объединениях.
Положения статьи 79 Конституции содержат такие условия участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях, как:
1) передача части своих полномочий на основании международного договора (т.е. при обязательном участии в данном процессе Президента, Правительства России, палат Федерального Собрания);
2) отсутствие последствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты этих прав;
3) отсутствие противоречия норм такого договора основам конституционного строя Российской Федерации.
Рассматривая соотношение участия в союзе государств с основами конституционного строя России, отметим следующее. Проблема соотношения участия в союзе государств с основами конституционного строя России становится ключевой для перспектив конституционного развития Российской Федерации. Перечень «основ» подтверждает, что проблема обширна и требует самостоятельного исследования. Остановимся подробно лишь на одном примере соотношения правовой системы союза (таким союзом сегодня является «двойка» Россия—Беларусь) и правовой системы Российской Федерации.
Среди целей Союза Беларуси и России закреплены не только задача сближения правовых систем государств-участников, но и ключевая задача «формирования правовой системы Союза» (статья 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Союза, по которому государства-участники наделили его полномочиями «принятия правовых актов Союза: создания правовой системы Союза: согласования действий в процессе развития законодательства государств — участников Союза» (пункт «в» статьи 15 Устава Союза).
Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза отмечу: вопрос о наделении Союза полномочиями, которые не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации, стоял очень остро. Автором отстаивалась позиция, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое полномочие «принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юридическими и физическими лицами государств — участников Союза».7
Однако возобладала иная точка зрения — пока не наделять органы Союза, прежде всего его Парламентское Собрание, полномочиями принятия общеобязательных актов.При этом оппоненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, входящей как раз в число основ конституционного строя («I. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. ... 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.» Обратим внимание на пункт 4 — речь идет о верховенстве договора над законом, но не над нормами Конституции, тем более — нормами ее первой главы).
В итоге сегодня важнейшими из актов Парламентского Собрания Союза являются нормативные правовые акты, имеющие статус всего лишь законодательной рекомендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Комиссия Парламентского Собрания по законопроектным предложениям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не ограничивает Парламентское Собрание в его полномочиях по принятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, т. е. проектов законов Союза, полагая, что каждый представительный орган вправе принимать акты определенного вида по вопросам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодательной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории Российской Федерации как закона Союза.
Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за действительное (в случае с «законами Союза») может создать определенные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Прежде всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной Луме, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президентом Российской Федерации. Уже в начале 1998 г. при подготовке к рассмотрению в Государственной Думе первых трех союзных законодательных рекомендаций возникли определенные проблемы, имеющие, как нам представляется, объективные основания. Закономерно возник вопрос: правовой акт какой формы будет действовать на территории России после одобрения текста законодательной рекомендации Союза?
Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобязательной силы. Оно принимает «законодательные рекомендации», «развивает» правовую базу интеграции, «вносит» соответствующие предложения в другие органы, «содействует» унификации законодательств — но не более. Подобная половинчатость статуса — не только результат политических баталий вокруг Договора о Союзе в марте-мае 1997 г., но (и это главное!) — итог пресловутой формулы статьи 79 Конституции России.
На наш взгляд, рассмотрение законодательной инициативы Союза в Государственной Думе можно было бы завершать принятием:
1) постановления Государственной Думы об одобрении законодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее поручений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответствующей отрасли российского и белорусского законодательства на основе положений рекомендательного акта Союза;
2) постановления Государственной Думы на основании рассмотрения законодательной рекомендации Союза представить Президенту Российской Федерации (Председателю Правительства России) предложение о заключении соответствующего международного договора (межправительственного соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь — по предмету регулирования данной законодательной рекомендации Союза;
3) федерального закона, трансформирующего все положения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного российского закона.
Только в таком случае не будут нарушены основы конституционного строя Российской Федерации, увы, сдерживающие реальную реинтеграцию. Вместе с тем сам «союз двух» уже обладает не просто международной правосубъектностью как иные международные организации на постсоветском пространстве, но в рамках предоставленных ему полномочий имеет и некоторые над-государственные функции (формирование собственной правовой системы Союза, установление и развитие его гражданства). Важнейшей же стороной статуса Союза является закрепленная в учредительных документах перспектива последовательного продвижения к «добровольному объединению его государств-участников».
Отсюда следует, что в ходе реализации поставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя Российской Федерации и нормами-целями учредительных и уставных документов нового Союза. Разрешить это противоречие призвано неизбежное развитие Конституции России.
Обращаясь к опыту Европейского Союза, следует отметить, что соотношение национальных конституций и межгосударственных обязательств — проблема не только для нашей «правовой семьи». Целый ряд европейских конституций нового поколения содержат нормы, нацеленные на приспособление к развивающейся в Европе межгосударственной интеграции.
Появление этих норм стало результатом определенного (серьезного) развития конституций государств — членов Европейского Союза. Сам процесс ратификации Маастрихтских соглашений был увязан с внесением изменений в конституции государств-участников. Ныне почти в каждой из этих конституций есть соответствующее положение; государства либо вносили конституционные поправки там, где это требовалось (Франция, Германия, Испания и другие), либо же в этом не было нужды после похожего обновления конституций в 50-60-е годы.
В частности, во Франции, согласно статье 54 ее Конституции, в случае установления Конституционным советом по соответствующему запросу противоречия международного обязательства Конституции разрешение на ратификацию или одобрение такого обязательства может быть дано только после пересмотра Конституции. И такой единственный случай уже имел место. По запросу Президента о соответствии Конституции Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. Конституционный совет в своем решении от 5 апреля того же года объявил о неконституционности следующих положений: 1) участие «европейских граждан» (т. е. граждан других государств — членов Европейских сообществ) в муниципальных выборах, начиная с 1995 г.; 2) определение политики в выдаче виз, начиная с 1996 г., по решению Совета министров сообществ квалифицированным большинством; 3) введение единой денежной единицы вместо французского франка (замена денег планироваласьна период между 1 января 1997 г. и 1 января 1999 г.). В результате ратификация Маастрихтских соглашений во Франции могла быть осуществлена только после изменения Конституции. Как следствие этого решения правительство внесло в парламент проект ее пересмотра, который и был одобрен Конституционным законом от 25 июня 1992 г.: были изменены статьи 2, 54 и 74, а также включен новый раздел «О Европейских сообществах и Европейском Союзе».8 Новые статьи 88-1-88-4 предусматривают добровольную передачу Францией Европейским сообществам и Европейскому Союзу определенной компетенции, в осуществлении которой Франция будет участвовать в рамках этих объединений, передачу на условиях взаимности компетенции для учреждения Европейского экономического и финансового союза, включая установление правил пересечения его внешних границ, предоставление на условиях взаимности избирательных прав на муниципальных выборах гражданам других государств — участников Европейского Союза.
Главы государств Европы пошли на заключение Маастрихтских соглашений, лишь прямо предусмотрев в самих соглашениях обязательное условие приведения в соответствие с ними конституционного права государств-участников. Ратификация соглашений стала возможной только после внесения поправок в конституции государств.
Опыт Европы дал следующую схему «согласования» международного права и конституционного права европейских стран: сначала — заключение предварительной договоренности о делегировании полномочий наднациональным органам; затем — поправка в конституцию, открывающая возможность для законной ратификации договоренности, ратификация и вступление в силу межгосударственной договоренности. В ряде европейских стран даже понадобился референдум (Норвегия — два раза, Испания). По аналогии можно предположить, что похожим может быть и конституционный процесс в нашем регионе — в случае развития углубленной интеграции в рамках нового союза.
При анализе развития Конституции Российской Федерации объективно назревшие содержательные изменения можно сгруппировать по трем направлениям:
— решение вопроса о конституционно-правовых основах участия Российской Федерации в союзе государств;
— развитие правовых и институциональных гарантий защиты конституционного строя;
— корректировка формы правления.
Оставим последние два направления для будущего Конституционного Собрания и остановимся лишь на соотношении участия России в союзе государств с основами ее конституционного строя.
Путь первый — дополнение перечня конституционных основ нормой об участии Российской Федерации в союзе государств с целью повышения ее правовой силы. Преимущество такого способа состоит в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государственно-правовую форму союза. На практике мы видим, что даже сегодняшний Союз Беларуси и России имеет сложную правовую природу как образование переходного типа с элементами конфедерации и даже федерации. Конституция может не содержать конкретных механизмов участия в союзе, форма которого изменяется по мере развития интеграции — от Содружества государств вплоть до (предположительно) конфедеративного государства (каковым представлялся Союз суверенных государств осенью 1991 г. в рамках Ново-Огаревских договоренностей, подтвержденных двумя решениями Государственного Совета Союза ССР от 14 сентября и 25 ноября 1991 г.).
Путь второй — включение Союзного Договора в конституции его государств — участников Союза в качестве самостоятельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобретает признаки конституционно-договорного межгосударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структуры и субъектного состава, а также «асимметричностью» и изменчивым объемом делегируемых союзным органам властных полномочий.
Анализ второго пути (Союзный Договор как часть правовой системы Российской Федерации) показывает, что формирование полноценной правовой системы Союза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития конституций государств-участников в форме включения в них Союзного Договора.
Правовое обеспечение этой задачи видится в нескольких этапах.
Представляется, что на первом этапе не обойтись без договоренностей о расширении числа государств — участников Союза. Расширение «двойки» послужит приданию устойчивости Союзу 'как конфедеративному объединению государств. По мере создания политических условий возникает задача развития нынешнего Договора о Союзе и его преобразования в Союзный Договор как международно-правовой документ, имеющий и учредительное значение.
На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действующей Конституции Российской Федерации, ибо как внесение дополнительной статьи в основы конституционного строя России, так и дополнение Конституции новым разделом потребует созыва Конституционного Собрания для разработки и одобрения нового конституционного документа.
Представляется, что предложение о пересмотре действующей Конституции Российской Федерации может содержать предварительный проект Союзного Договора как дополнительного самостоятельного раздела Конституции России, помещаемого перед основами конституционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положений глав 1 и 2 российской Конституции.
Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституция России не требует, чтобы такой закон обязательно содержал нормы о порядке созыва, статусе членов, устройстве и органах, основах порядка работы и гарантиях деятельности Конституционного собрания. Возможно, достаточными станут лишь нормы его созыва и основ его формирования, причем с правом участия в его работе полномочных делегаций государств, которые готовы к проведению референдума по Союзному Договору.
Конституционное Собрание вправе вынести решение по документу на всенародную ратификацию путем референдума. Подобные же референдумы могли бы состояться и в других государствах, намеренных участвовать в Союзе. Соответствующие решения в случае их принятия будут иметь высшую силу как по отношению к референдуму Российской Федерации 12 декабря 1993 г., так и референдумам других государств периода 1990-х годов.
Предложенная модель интеграции представляется вполне корректной с точки зрения конституционного права. Главный результат — придание Союзному Договору силы. и международного договора между субъектами международного права, и конституционного документа, обязательного для органов государственной власти, юридических и физических лиц всех государств-участников.
В этом случае правовая система нового Союза становится самостоятельным уровнем правовых систем каждого из его государств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами единой правовой системы Союза.
Говоря о необходимости конституционной реформы, мы вынуждены констатировать, что такая необходимость — вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Конституционная реформа нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писанных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития, общей тенденцией к прогрессу, невозможному в узких рамках национальных государств.
Эти решения могли бы соединить содержание и методы внутреннего конституционного процесса, идущего, например, в России на федеральном и региональном уровнях, со все более требуемым конституционно-правовым и международно-правовым развитием наднациональных институтов. Для правоведов такое новое направление конституционной реформы открывает серьезные возможности научного поиска — в области создания (видоизменения) совершенствования и качественного развития основных институтов конституционного строя. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противоречия конституционной сферы: ее отставания от реальной динамики общественных явлений и общегосударственного интереса, чреватого утратой конституцией ее фактической силы.
В настоящей статье мы постарались частично обосновать некоторые стороны концепции конституционной реформы в тех государствах Содружества, которые объективно заинтересованы в реальной политической и экономической интеграции в рамках нового союза
1 Устав вступил в силу: для России — 20 июля 1993 г.; для Таджикистана — 4 августа 1993 г.; для Азербайджана — 14 декабря 1993 г.; для Беларуси — 18 января 1994 г.; для Узбекистана — 9 февраля 1994 г.; для Армении — 16 марта 1994 г.; для Кыргызстана — 12 апреля 1994 г.; для Грузии — 19 апреля 1994 г.; для Казахстана — 20 апреля 1994 г.; для Молдовы — 27 июня 1994 г.; Украина и Туркменистан договор так и не ратифицировали.
3 Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.
4 Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400 от 21 сентября 1993 года // Указы Президента Российской Федерации, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания РФ. М., 1994. С. 1-4.
5 Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. Документы и материалы. М.,1993. С. 8.
7 -См.: Таблица поправок к проекту Устава Союза Беларуси и России (к Договору о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.). М., 8 апреля 1997 г. Архив Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
8 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы / Отв. ред. Б. А. Стра-шун. М., 1997. С. 98.