Участие в союзе государств: конституционно-правовые проблемы. 1998

Опубликовано в: "Вестник МПА СНГ", Спб, №1(18)- 1998

Перспективы развития конституционного права государств постсоветского пространства связаны, на наш взгляд, прежде всего с развитием межгосударственной интеграции. С точки зре­ния такой перспективы, в настоящий момент можно говорить об определенных проблемах в конституционном регулировании ин­ститута участия каждого из новых независимых государств в межгосударственных союзах. Однако то, что сегодня является «фактором сдерживания», завтра может стать стимулом развития рассматриваемой отрасли права на постсоветском пространстве.

Говоря о правовой связи между государственным суверенитетом и участием в союзе государств, следует отметить, что принцип участия в таком союзе является парным к принципу государствен­ного суверенитета. Государственный суверенитет полноправных членов международного сообщества не предполагает автоматиче­ски полную и исключительную самостоятельность и свободу при­нятия государством на себя особых международных обязательств, связанных с созданием межгосударственного объединения и на­делением его надгосударственными полномочиями путем добро­вольной передачи ему части своих полномочий.

Общим принципом конституционализма и правового государ­ства является принцип народного суверенитета, согласно кото­рому народ — носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. Государство лишь осуществляет сувере­нитет, причем строго в рамках конституции. Конституция в таком случае стоит над государством. Власть государственная должна подчиняться закону, вершиной которого является основной за­кон — конституция. Государственная власть сама творит закон и, следовательно, полностью обязана быть подчиненной «закону законов» — конституции, которая содержит основные пределы полномочий государственной власти. Государство может делать только то, на что его управомочила конституция.

Отсюда и возникает проблема с делегированием полномочий. Чтобы передать суверенитет, осуществление которого народ вру­чил органам власти, нужно прямое указание на то, что конститу­ция допускает возможность такого делегирования.

Рассмотрим под данным углом зрения соответствующие нормы конституций государств — участников СНГ. Согласно статье 79 Конституции России, «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях». (К анализу этой нормы мы еще вернемся.)

Конституция Республики Беларусь в части второй статьи 8 устанавливает, что республика «в соответствии с нормами ме­ждународного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них». Более того, часть 4 статьи 116 косвенно подтверждает, что акты межго­сударственных образований, в которые входит Республика Бела­русь, признаются частью ее правовой системы и подлежат рас­смотрению Конституционным Судом республики.

Конституция Республики Узбекистан в части второй статьи 17 устанавливает, что республика «может заключать союзы, вхо­дить в содружества и другие межгосударственные образования, а также выходить из них, исходя из высших интересов государ­ства, народа, его благосостояния и безопасности».

По Конституции Республики Таджикистан (часть третья ста­тьи 11) Таджикистан, «руководствуясь высшими интересами на­рода, может входить в содружества и другие международные организации, а также выходить из них, устанавливать связи с зарубежными странами». Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. и Конституция Республики Казахстан от 30 ав­густа 1995 г. лишь в самых общих чертах обозначают принцип добрососедства: «Внешняя политика Республики Армения осу­ществляется в соответствии с нормами международного права — в целях установления добрососедских и взаимовыгодных отноше­ний со всеми государствами» (статья 9); соответственно, и «Ка­захстан... проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами» (статья 8).

Конституция Республики Кыргызстан от 5 мая 1993 г. (с по­правками от 10 февраля 1996 г.), Конституция Грузии от 24 авгу­ста 1995 г., Конституция Азербайджанской Республики от 12 но­ября 1996 г., Конституция Украины от 28 июня 1996 г. обходят вопрос об участии в союзах молчанием.

Конституция Туркменистана от 18 мая 1992 г. и Конституция Республики Молдова от 27 августа 1994 г. (статья 11) устана­вливают постоянный нейтралитет своих государств. При этом в туркменской Конституции в качестве одной из основ конституци­онного строя Туркменистана приводятся положения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Постоянный нейтралитет Турк­менистана» от 12 декабря 1995 г., согласно которому Органи­зация Объединенных Наций: «I) признает и поддерживает про­возглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета;

2) призывает государства — члены ООН уважать этот статус Туркменистана, уважая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность; признанный мировым сообще­ством постоянный нейтралитет Туркменистана является основой его внутренней и внешней политики».

К характерным чертам рассмотренных нами конституционных положений относятся отсутствие, как правило, конституционной нормы об участии в межгосударственных объединениях. Несмо­тря на очевидные исторические и правовые факты, норму эту содержат только конституции Беларуси, Российской Федерации, Узбекистана и Таджикистана. Положение же собственно о «со­юзах» содержит одна лишь узбекская Конституция. Вообще го­воря, в данном вопросе ощущается сильное влияние политических настроений начала 1990-х годов с их особенным акцентированием государственного суверенитета и независимости. Реалии же таковы:

— все из перечисленных государств являлись частью единого союзного государства в совсем недавнем прошлом;

— в массовом сознании и правосознании сохраняется единство социально-культурной общности, ранее именовавшейся «совет­ский народ»;

— подавляющая часть бывших союзных республик участвует в Содружестве Независимых Государств;

— часть государств составили ядро новых, более тесных инте­грационных образований внутри СНГ — «двойки» и «четверки»;

— основным направлением развития международного сообще­ства в конце XX в. стала интернационализация способов решения совместных проблем в рамках интеграционных образований, осо­бенно региональных.

Подобное положение дел дает основание говорить об опреде­ленном расхождении норм конституции юридической и факти­ческой, писанных норм и реального, неписаного положения дел с перспективами государственного развития. А такой разрыв, как мы знаем из опыта конституционного развития современного мира, был и остается провозвестником возможной конституци­онной реформы, назревающей под давлением неурегулированных общественных отношений.

Составители конституций многих государств — участников СНГ обошли молчанием то очевидное обстоятельство, что на мо­мент принятия их конституций они уже состояли в Содружестве, статус которого регулируется Уставом СНГ — международным договором, подписанным в Минске 22 января 1993 г.¹ Более того, Казахстан и Кыргызстан являются участниками Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г., в первой же статье которого ставится цель создания «сообще­ства интегрированных государств» как перспективного межгосу­дарственного объединения. В качестве промежуточного резуль­тата можно рассматривать создание таможенного и транспорт­ного, а в перспективе — банковского и платежного союзов го­сударств «четверки». Иными словами, государства уже состоят в объединениях, способных серьезно влиять на политику своих участников.

Обращает внимание то, что лишь две конституции закрепили норму об участии в союзах как неотъемлемую часть основ сво­его конституционного строя: Беларусь и Таджикистан. Поэтому не случайно, что Беларусь стала учредителем нового союза с Россией. Для Узбекистана эта норма является частью консти­туционных принципов внешней политики (глава IV «Внешняя по­литика»), для Российской Федерации — частью главы 3 «Фе­деративное устройство»; по-видимому — в развитие пункта «к» статьи 71 того же раздела, относящего международные договоры России к федеральному ведению.

Между тем основы конституционного строя как система общих принципов определяют содержание правового воздействия на от­ношения в основных подсистемах общества. Самой конституци­онной природе строя наносится известный ущерб в случае, если в совокупности таких объективных правил не находится места принципам объективно обусловленного участия государств в ин­теграционном объединении, существующем или перспективном.

Представляется, что нехватка соответствующих конституцион­ных норм уже становится препятствием органичного взаимодей­ствия правовых систем отдельных государств и правовой системы их более тесного, нежели СНГ, межгосударственного объедине­ния. Возможно, что игнорирование этой политико-правовой связи чревато деформациями в правовом развитии «ближнего» зарубе­жья.

Закономерен также вопрос: не это ли умолчание создало в своей основе нечеткость в самой правовой базе регулирования отношений между новыми независимыми государствами, их орга­нами и правовой системой и органами Содружества Независимых Государств, а также интеграционных образований в его составе?

Остановимся более подробно на конституционных положениях участия Российской Федерации в межгосударственных обгединениях. Ее Конституция в статье 79 задает следующие основные параметры исследуемого института: «Российская Федерация мо­жет участвовать в межгосударственных объединениях и переда­вать им часть своих полномочий в соответствии с международ­ными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституци­онного строя Российской Федерации».

Выделим несколько особенностей данной статьи.

1. Объективность появления положений статьи 79 в оконча­тельном тексте Конституции Российской Федерации. Право всту­пать в союз с другими государствами, составлявшими ранее Союз ССР, является одной из важнейших особенностей строя России.

Напомню, что именно это право Российской Федерации (как обязанность ее государственной власти) было отражено в необъ­ективно критикуемой Декларации о государственном суверени­тете 12 июня 1990 г., впервые в целостном виде закрепившей принципы конституционного строя реформируемой республики. Провозглашенная в декларации полнота власти РСФСР касалась далеко не всех вопросов государственной и общественной жизни:

исключались те, «которые добровольно передаются РСФСР в ве­дение Союза ССР» (пункт 5). Декларация устанавливала прин­цип добровольности объединения России с другими республи­ками Союза ССР на основе договора; за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия же между респу­бликой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавли­ваемом Союзным договором. Заключительное положение Декла­рации гласило: ее положения составят основу при разработке но­вой Конституции РСФСР и Союзного договора. Подчеркну эту последнюю норму: она пока не выполнена, но и сам документ, и это последнее обязательство сохраняют свою правовую силу.

2. Рассматриваемая статья 79 Конституции России не лишена серьезных недостатков как по своему содержанию, так и по ме­сту в структуре Конституции. В частности, игнорируются столь важные с точки зрения устойчивости строя философско-правовые ценности, как преемственность и справедливость. Конституция не содержит ни одного упоминания о том, что Российская Феде­рация является правопреемником РСФСР в составе Союза ССР. Даже в пункте 2 «Заключительных и переходных положений» содержится безликий институт: «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступле­ния в силу настоящей Конституции». Чьи законы? Ответ умал-чивается с ущербом для общественного восприятия конституци­онного документа.

Следует, однако, учесть, что нарушение стихийного «чувства правовой справедливости» (на наличие которого на постсовет­ском пространстве справедливо указывает, например, Ю. А. Ти­хомиров³) уже приводит к тому, что правовые акты и нормы не воспринимаются как «свои», «близкие», «понятные». Не заме­чать этого нельзя, если всерьез говорить о неудовлетворительном уровне правоприменения.

3. Самое же главное состоит в том, что Конституция 1993 г. вывела рассматриваемую норму за пределы незыблемых основ строя. А ведь эта норма изначально была там как результат согласия между различными политическими силами, участвовав­шими в разработке, обсуждении и согласовании проекта новой Конституции России.

Напомню, что согласноУказу Президента России «О поэтап­ной конституционной реформе в Российской Федерации» X² 1400 от 21 сентября 1993 г. было поручено (пункт 2) «Конституци­онной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии».⁴

Конституционная комиссия предлагала самостоятельную ста­тью 10 «Российская Федерация в союзе государств» следующего содержания: «Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и передавать им осу­ществление части своих полномочий».⁵

Подчеркнем, что эта статья была включена Конституцион­ной комиссией в главу 1 «Основы конституционного строя».

Участию в союзе государств законодатели придавали значение нормы с особой юридической силой. Норма-цель в полном соот­ветствии с упоминавшейся Декларацией о государственном су­веренитете РСФСР, а также волеизъявлением граждан Союза на референдуме 1.5 марта 1991 г. предполагала конституцион­ное подтверждение обязанностей государственной власти Рос­сии в области интеграции в рамках бывшего союзного простран­ства.

Однако документ, выносившийся на референдум 12 декабря 1993 г., умалил как геополитическое, так и правовое содержа­ние предлагавшейся правовой новеллы, записав лишь возмож­ность «участвовать в межгосударственных образованиях», при­чем с рядом ограничений, и выведя указанную норму за пределы незыблемых конституционных основ.

4. Обратим внимание на еще одно обстоятельство: Конститу­ция Российской Федерации (равно как и конституции трех других упомянутых республик — членов СНГ) не оговаривает участие в каком-либо конкретном союзе или объединении. Из приведенных норм неясно, какое именно объединение имеется в виду: универ­сальное, региональное, с общей (ООН) или специализированной (МОТ, ВОЗ и другие) сферой деятельности и соответствующей компетенцией.

Слишком широкая формулировка статьи имеет как положитель­ные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, исследо­ватели отмечают как плюс, что она может применяться к лю­бым межгосударственным объединениям;⁶ с другой — такая фор­мулировка фактически нивелирует различие между участием в реально осуществимом союзе государств и гипотетическим уча­стием в достаточно умозрительных объединениях, провозглаша­емых с тактическими целями, но не имеющих объективных пред­посылок для их реального возникновения.

5. Конституция содержит ограничительные условия участия Российской федерации в межгосударственных объединениях.

Положения статьи 79 Конституции содержат такие условия участия Российской Федерации в межгосударственных объедине­ниях, как:

1) передача части своих полномочий на основании междуна­родного договора (т.е. при обязательном участии в данном процессе Президента, Правительства России, палат Федерального Собрания);

2) отсутствие последствий, которые влекут ограничение прав и свобод человека и гражданина или ограничение достигнутого уровня защиты этих прав;

3) отсутствие противоречия норм такого договора основам кон­ституционного строя Российской Федерации.

Рассматривая соотношение участия в союзе государств с осно­вами конституционного строя России, отметим следующее. Про­блема соотношения участия в союзе государств с основами кон­ституционного строя России становится ключевой для перспек­тив конституционного развития Российской Федерации. Перечень «основ» подтверждает, что проблема обширна и требует самосто­ятельного исследования. Остановимся подробно лишь на одном примере соотношения правовой системы союза (таким союзом се­годня является «двойка» Россия—Беларусь) и правовой системы Российской Федерации.

Среди целей Союза Беларуси и России закреплены не только задача сближения правовых систем государств-участников, но и ключевая задача «формирования правовой системы Союза» (ста­тья 2 Договора о Союзе). Она развита положениями Устава Со­юза, по которому государства-участники наделили его полномо­чиями «принятия правовых актов Союза: создания правовой си­стемы Союза: согласования действий в процессе развития зако­нодательства государств — участников Союза» (пункт «в» ста­тьи 15 Устава Союза).

Как участник работы над проектами Договора о Союзе и Устава Союза отмечу: вопрос о наделении Союза полномо­чиями, которые не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации, стоял очень остро. Автором отстаива­лась позиция, согласно которой Парламентское Собрание Союза должно иметь ключевое полномочие «принимать законодательные и иные правовые акты, обязательные для исполнения органами Союза, органами государственной власти, юридическими и фи­зическими лицами государств — участников Союза».⁷

Однако возобладала иная точка зрения — пока не наделять органы Союза, прежде всего его Парламентское Собрание, полномочиями принятия общеобязательных актов.При этом оппо­ненты активно взывали к нормам статьи 15 Конституции Рос­сийской Федерации, входящей как раз в число основ конститу­ционного строя («I. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противо­речить Конституции Российской Федерации. 2. Органы государ­ственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию Российской Федерации и законы. ... 4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной частью ее пра­вовой системы. Если международным договором Российской Фе­дерации установлены иные правила, чем предусмотренные зако­ном, то применяются правила международного договора.» Обра­тим внимание на пункт 4 — речь идет о верховенстве договора над законом, но не над нормами Конституции, тем более — нор­мами ее первой главы).

В итоге сегодня важнейшими из актов Парламентского Со­брания Союза являются нормативные правовые акты, имеющие статус всего лишь законодательной рекомендации Союза. Устав Союза не раскрывает содержания данного понятия. Однако Ко­миссия Парламентского Собрания по законопроектным предложе­ниям и регламенту в своем заключении сочла, что Устав не огра­ничивает Парламентское Собрание в его полномочиях по при­нятию нормативных правовых актов вполне определенного вида, т. е. проектов законов Союза, полагая, что каждый представитель­ный орган вправе принимать акты определенного вида по вопро­сам, входящим в его компетенцию. Более того, высказывается предложение о принятии федерального закона об утверждении законодательной рекомендации Союза и ее введении в силу на территории Российской Федерации как закона Союза.

Такие предложения представляются неоднозначными. Есть опасность, что известное стремление выдать желаемое за дей­ствительное (в случае с «законами Союза») может создать опре­деленные проблемы в прохождении этого вида актов союзного парламента по всей цепочке законодательного процесса. Прежде всего, речь идет о принятии этих актов в Государственной Луме, одобрении их в Совете Федерации, а также подписании Президен­том Российской Федерации. Уже в начале 1998 г. при подготовке к рассмотрению в Го­сударственной Думе первых трех союзных законодательных ре­комендаций возникли определенные проблемы, имеющие, как нам представляется, объективные основания. Закономерно возник во­прос: правовой акт какой формы будет действовать на террито­рии России после одобрения текста законодательной рекоменда­ции Союза?

Строго говоря, решения Парламентского Собрания не имеют общеобязательной силы. Оно принимает «законодательные ре­комендации», «развивает» правовую базу интеграции, «вносит» соответствующие предложения в другие органы, «содействует» унификации законодательств — но не более. Подобная половин­чатость статуса — не только результат политических баталий во­круг Договора о Союзе в марте-мае 1997 г., но (и это главное!) — итог пресловутой формулы статьи 79 Конституции России.

На наш взгляд, рассмотрение законодательной инициативы Со­юза в Государственной Думе можно было бы завершать приня­тием:

1) постановления Государственной Думы об одобрении зако­нодательной рекомендации Союза и принятии вытекающих из нее поручений комитетам, нацеленных на унификацию актов соответ­ствующей отрасли российского и белорусского законодательства на основе положений рекомендательного акта Союза;

2) постановления Государственной Думы на основании рассмо­трения законодательной рекомендации Союза представить Прези­денту Российской Федерации (Председателю Правительства Рос­сии) предложение о заключении соответствующего международ­ного договора (межправительственного соглашения) Российской Федерации с Республикой Беларусь — по предмету регулирова­ния данной законодательной рекомендации Союза;

3) федерального закона, трансформирующего все положения законодательной рекомендации Союза в форму самостоятельного российского закона.

Только в таком случае не будут нарушены основы конститу­ционного строя Российской Федерации, увы, сдерживающие ре­альную реинтеграцию. Вместе с тем сам «союз двух» уже обла­дает не просто международной правосубъектностью как иные ме­ждународные организации на постсоветском пространстве, но в рамках предоставленных ему полномочий имеет и некоторые над-государственные функции (формирование собственной правовой системы Союза, установление и развитие его гражданства). Важнейшей же стороной статуса Союза является закрепленная в учре­дительных документах перспектива последовательного продвиже­ния к «добровольному объединению его государств-участников».

Отсюда следует, что в ходе реализации поставленной цели нам, по-видимому, не избежать коллизий между нормами статьи 79, нормами об основах конституционного строя Российской Феде­рации и нормами-целями учредительных и уставных документов нового Союза. Разрешить это противоречие призвано неизбежное развитие Конституции России.

Обращаясь к опыту Европейского Союза, следует отметить, что соотношение национальных конституций и межгосударственных обязательств — проблема не только для нашей «правовой семьи». Целый ряд европейских конституций нового поколения содержат нормы, нацеленные на приспособление к развивающейся в Европе межгосударственной интеграции.

Появление этих норм стало результатом определенного (се­рьезного) развития конституций государств — членов Европей­ского Союза. Сам процесс ратификации Маастрихтских соглаше­ний был увязан с внесением изменений в конституции государств-участников. Ныне почти в каждой из этих конституций есть со­ответствующее положение; государства либо вносили конститу­ционные поправки там, где это требовалось (Франция, Германия, Испания и другие), либо же в этом не было нужды после похожего обновления конституций в 50-60-е годы.

В частности, во Франции, согласно статье 54 ее Конституции, в случае установления Конституционным советом по соответствую­щему запросу противоречия международного обязательства Кон­ституции разрешение на ратификацию или одобрение такого обя­зательства может быть дано только после пересмотра Конститу­ции. И такой единственный случай уже имел место. По запросу Президента о соответствии Конституции Договора о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. Конституционный совет в своем реше­нии от 5 апреля того же года объявил о неконституционности сле­дующих положений: 1) участие «европейских граждан» (т. е. гра­ждан других государств — членов Европейских сообществ) в му­ниципальных выборах, начиная с 1995 г.; 2) определение поли­тики в выдаче виз, начиная с 1996 г., по решению Совета мини­стров сообществ квалифицированным большинством; 3) введение единой денежной единицы вместо французского франка (замена денег планироваласьна период между 1 января 1997 г. и 1 ян­варя 1999 г.). В результате ратификация Маастрихтских соглашений во Франции могла быть осуществлена только после изменения Кон­ституции. Как следствие этого решения правительство внесло в парламент проект ее пересмотра, который и был одобрен Консти­туционным законом от 25 июня 1992 г.: были изменены статьи 2, 54 и 74, а также включен новый раздел «О Европейских сообще­ствах и Европейском Союзе».⁸ Новые статьи 88-1-88-4 предусма­тривают добровольную передачу Францией Европейским сообще­ствам и Европейскому Союзу определенной компетенции, в осу­ществлении которой Франция будет участвовать в рамках этих объединений, передачу на условиях взаимности компетенции для учреждения Европейского экономического и финансового союза, включая установление правил пересечения его внешних границ, предоставление на условиях взаимности избирательных прав на муниципальных выборах гражданам других государств — участ­ников Европейского Союза.

Главы государств Европы пошли на заключение Маастрихт­ских соглашений, лишь прямо предусмотрев в самих соглашениях обязательное условие приведения в соответствие с ними консти­туционного права государств-участников. Ратификация соглаше­ний стала возможной только после внесения поправок в конститу­ции государств.

Опыт Европы дал следующую схему «согласования» между­народного права и конституционного права европейских стран: сначала — заключение предварительной договоренности о де­легировании полномочий наднациональным органам; затем — поправка в конституцию, открывающая возможность для за­конной ратификации договоренности, ратификация и вступле­ние в силу межгосударственной договоренности. В ряде евро­пейских стран даже понадобился референдум (Норвегия — два раза, Испания). По аналогии можно предположить, что похо­жим может быть и конституционный процесс в нашем регионе — в случае развития углубленной интеграции в рамках нового союза.

При анализе развития Конституции Российской Федерации объ­ективно назревшие содержательные изменения можно сгруппиро­вать по трем направлениям:

— решение вопроса о конституционно-правовых основах уча­стия Российской Федерации в союзе государств;

— развитие правовых и институциональных гарантий защиты конституционного строя;

— корректировка формы правления.

Оставим последние два направления для будущего Конститу­ционного Собрания и остановимся лишь на соотношении уча­стия России в союзе государств с основами ее конституционного строя.

Путь первый — дополнение перечня конституционных основ нормой об участии Российской Федерации в союзе государств с целью повышения ее правовой силы. Преимущество такого спо­соба состоит в гибкости общей конституционной нормы, которая не будет устанавливать государственно-правовую форму союза. На практике мы видим, что даже сегодняшний Союз Беларуси и России имеет сложную правовую природу как образование пе­реходного типа с элементами конфедерации и даже федерации. Конституция может не содержать конкретных механизмов уча­стия в союзе, форма которого изменяется по мере развития ин­теграции — от Содружества государств вплоть до (предположи­тельно) конфедеративного государства (каковым представлялся Союз суверенных государств осенью 1991 г. в рамках Ново-Огаревских договоренностей, подтвержденных двумя решениями Государственного Совета Союза ССР от 14 сентября и 25 ноября 1991 г.).

Путь второй — включение Союзного Договора в конститу­ции его государств — участников Союза в качестве самостоя­тельного раздела. Здесь тоже есть свои плюсы: Союз приобре­тает признаки конституционно-договорного межгосударственного образования, что заранее обусловлено сложностью его структуры и субъектного состава, а также «асимметричностью» и изменчи­вым объемом делегируемых союзным органам властных полномо­чий.

Анализ второго пути (Союзный Договор как часть правовой си­стемы Российской Федерации) показывает, что формирование пол­ноценной правовой системы Союза Беларуси и России вряд ли возможно без существенного развития конституций государств-участников в форме включения в них Союзного Договора.

Правовое обеспечение этой задачи видится в нескольких эта­пах.

Представляется, что на первом этапе не обойтись без догово­ренностей о расширении числа государств — участников Союза. Расширение «двойки» послужит приданию устойчивости Союзу 'как конфедеративному объединению государств. По мере созда­ния политических условий возникает задача развития нынешнего Договора о Союзе и его преобразования в Союзный Договор как международно-правовой документ, имеющий и учредительное значение.

На определенном этапе мы неизбежно подходим к пересмотру действующей Конституции Российской Федерации, ибо как вне­сение дополнительной статьи в основы конституционного строя России, так и дополнение Конституции новым разделом потре­бует созыва Конституционного Собрания для разработки и одо­брения нового конституционного документа.

Представляется, что предложение о пересмотре действующей Конституции Российской Федерации может содержать предва­рительный проект Союзного Договора как дополнительного са­мостоятельного раздела Конституции России, помещаемого пе­ред основами конституционного строя Российской Федерации, а также вытекающие из его текста неизбежные изменения положе­ний глав 1 и 2 российской Конституции.

Если подобное предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным консти­туционным законом созывается Конституционное Собрание. Кон­ституция России не требует, чтобы такой закон обязательно со­держал нормы о порядке созыва, статусе членов, устройстве и органах, основах порядка работы и гарантиях деятельности Кон­ституционного собрания. Возможно, достаточными станут лишь нормы его созыва и основ его формирования, причем с правом участия в его работе полномочных делегаций государств, кото­рые готовы к проведению референдума по Союзному Договору.

Конституционное Собрание вправе вынести решение по доку­менту на всенародную ратификацию путем референдума. Подоб­ные же референдумы могли бы состояться и в других государ­ствах, намеренных участвовать в Союзе. Соответствующие реше­ния в случае их принятия будут иметь высшую силу как по отно­шению к референдуму Российской Федерации 12 декабря 1993 г., так и референдумам других государств периода 1990-х годов.

Предложенная модель интеграции представляется вполне кор­ректной с точки зрения конституционного права. Главный результат — придание Союзному Договору силы. и международного договора между субъектами международного права, и конституци­онного документа, обязательного для органов государственной вла­сти, юридических и физических лиц всех государств-участников.

В этом случае правовая система нового Союза становится са­мостоятельным уровнем правовых систем каждого из его госу­дарств-участников. И, наоборот, правовые системы отдельных государств-участников станут подсистемами единой правовой си­стемы Союза.

Говоря о необходимости конституционной реформы, мы выну­ждены констатировать, что такая необходимость — вопрос не только и не столько правовой, сколько политический. Конститу­ционная реформа нуждается в ряде политико-правовых решений и действий, направленных на приведение писанных норм юридиче­ского высшего закона страны в соответствие с той реальной «жи­вой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития, об­щей тенденцией к прогрессу, невозможному в узких рамках наци­ональных государств.

Эти решения могли бы соединить содержание и методы вну­треннего конституционного процесса, идущего, например, в Рос­сии на федеральном и региональном уровнях, со все более требу­емым конституционно-правовым и международно-правовым раз­витием наднациональных институтов. Для правоведов такое но­вое направление конституционной реформы открывает серьезные возможности научного поиска — в области создания (видоизмене­ния) совершенствования и качественного развития основных ин­ститутов конституционного строя. В целом же речь может идти о необходимости разрешения главного противоречия конституци­онной сферы: ее отставания от реальной динамики обществен­ных явлений и общегосударственного интереса, чреватого утра­той конституцией ее фактической силы.

В настоящей статье мы постарались частично обосновать не­которые стороны концепции конституционной реформы в тех го­сударствах Содружества, которые объективно заинтересованы в реальной политической и экономической интеграции в рамках но­вого союза

¹ Устав вступил в силу: для России — 20 июля 1993 г.; для Таджикиста­на — 4 августа 1993 г.; для Азербайджана — 14 декабря 1993 г.; для Белару­си — 18 января 1994 г.; для Узбекистана — 9 февраля 1994 г.; для Арме­нии — 16 марта 1994 г.; для Кыргызстана — 12 апреля 1994 г.; для Грузии — 19 апреля 1994 г.; для Казахстана — 20 апреля 1994 г.; для Молдовы — 27 июня 1994 г.; Украина и Туркменистан договор так и не ратифицировали.

³ Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

⁴ Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Россий­ской Федерации» № 1400 от 21 сентября 1993 года // Указы Президента Рос­сийской Федерации, вносимые на рассмотрение Федерального Собрания РФ. М., 1994. С. 1-4.

⁵ Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституци­онной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. До­кументы и материалы. М.,1993. С. 8.

⁶ Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 396.

7 -См.: Таблица поправок к проекту Устава Союза Беларуси и России (к Договору о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.). М., 8 апреля 1997 г. Архив Секретариата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.

⁸ Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы / Отв. ред. Б. А. Стра-шун. М., 1997. С. 98.