ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проектам Федерального конституционного закона
"О КОНСТИТУЦИОННОМ СОБРАНИИ"
В соответствии с планом законодательных работ Государственной Думы Федерального Собрания России в октябре-ноябре 1994 г. в Комитете Гос.Думы по законодательству и судебно-правовой реформе разработан проект федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании".
Предметом регулированияданного федерального конституционного закона является статус нового для современной России института - Конституционного Собрания, система его полномочий, порядок созыва, организации, работы и принятия решений по вопросу о Конституции Российской Федерации, а также система гарантий деятельности данного института.
Закон предлагает правовую модель развития конституционного процесса в России в свете возможной перспективы внесения предложения о пересмотре положений Конституции РФ 1993 года и поддержки этого предложения палатами Федерального Собрания России. Кроме того, закон призван предоставить адекватные юридические средства разрешения возможного конституционного кризиса правовым путем.
Конституционное Собрание является государственно-правовым институтом, предусмотренным положениями частей второй и третьей статьи 135 Конституции РФ 1993 г. Однако, указанные конституционные нормы не определяют порядка созыва Конституционного Собрания, оставляя этот вопрос всецело на урегулирование предлагаемым федеральным конституционным законом.
В ходе подготовки законотворческой работы 18 июля 1994 г.председатель Комитета Гос.Думы по законодательству и судебно-правовой реформе В.Б.Исаков направил письмо Президентам республик в составе РФ, главам администраций субъектов РФ, председателям законодательных (представительных) органов субъектов РФ с просьбой высказать мнение по предложенным двум принципиальным положениям законопроекта и рабочей схеме формирования нового органа. Поступившие из регионов отклики также свидетельствуют о различном видении как полномочий, так и (прежде всего) порядка созыва Конституционного Собрания.
Первоначальная концепция законопроекта была заслушена на заседании Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 24 октября 1994 года. После обсуждения решено направить в комитеты и депутатские фракции два законопроекта с различным порядком созыва Конституционного Собрания. Поэтому к заседанию Совета по координации законодательной деятельности Федерального Собрания и субъектов Российской Федерации (8-9 декабря, Тула) представлены два варианта: Вариант А "Порядок созыва - выборы" и Вариант Б "Порядок созыва - формирование".
Основными принципами деятельностиКонституционного Собрания являются:
- конституционность и законность полномочий;
- легитимность деятельности;
- демократичность и представительность созыва;
- учет федеративного характера государственно-территориального устройства России;
- компетентность;
- работоспособность;
- независимость.
Принцип конституционности реализуется через статус Конституционного Собрания как представительного органа Российской Федерации, обладающего полномочиями учредительной власти - т.е. правом принимать имеющие высшую юридическую силу (не требующие утверждения иными органами власти) решение об изменении отдельных основ конституционного строя, конституционно-правового статуса человека, порядка изменения Конституции, а также формы правления, государственно-территориального устройства России, иных вопросов.
Большинство (хотя и не все) ответивших на упомянутое письмо органов государственной власти субъектов РФ полагает невозможным расширительно толковать ст.135 Конституции РФ, относя к полномочиям Конституционного Собрания "рассмотрение важнейших вопросов общественной и государственной жизни, имеющих общефедеральное значение". Эта норма сохранена в Ваианте Б, предусматривающем включение палат Федерального Собрания в состав Конституционного Собрания; в подобном случае такое полномочие выглядело бы логичным.
Вместе с тем, предусматривается, что Конституционное Собрание не вправе изменить полномочия, которыми его наделяет Конституция и настоящий федеральный конституционный закон.
В ходе обсуждения концепции Конституционного Собрания были высказаны различные точки зрения в отношении принципа его формирования.
Сторонники Варианта А полагают, что раз Конституционное Собрание может принять новую Конституцию России непосредственно, то для отправления подобной прерогативы его члены должны получить мандат от граждан Российской Федерации непосредственно, путем избрания целевым порядком. Так, мэр-председатель правительства Санкт-Петербурга А.А.Собчак полагает, что "Конституционное Собрание должно являться представительным органом, независимым от действующих органов государственной власти, в том числе и по составу участников и по вопросам формирования". Его поддерживают глава администрации Ивановской области А.Лаптев, зам.главы администрации Краснодарского края А.М.Ждановский, некоторые другие.
Сторонники Варианта Б исходят из затруднительности в нынешних условиях обеспечить прямые выборы. Ряд руководителей регионов считают вполне приемлемой схему формирования Конституционного Собрания в составе палат Федерального Собрания и полномочных делегаций субъектов Российской Федерации; вносятся предложения по конкретному механизму формирования таких полномочных делегаций с учетом опыта 1992-1994 годов, накопленного в регионах.
Принцип учета федеративногохарактерагосударственно-территориального устройства Россиипроводитсявобоих представленных вариантах.
По варианту А ("Выборы") члены Конституционного Собрания избираются в округах, равных территориям отдельных субъектов РФ. Они составляют собою территориальные депутации членов Конституционного Собрания, представляющих интересы субъектов Российской Федерации и граждан РФ, постоянно проживающих в них. Для принятия новой Конституции России необходимо согласие представителей субъектов РФ: проект Конституции считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями от общего числа территориальных депутаций членов Конституционного Собрания.
По варианту Б ("Формирование") члены полномочных делегаций субъектов РФ в Конституционном Собрании, образуемых представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ являются членами Конституционного Собрания и также получают самостоятельный вес при голосовании по проекту новой Конституции.
Требование компетентности ведет к созданию при Конституционном Собрании специальной консультативно-экспертной палаты - Юридического совещания. (Обратим внимание, что это название взято из решения Временного Правительства от 21 сентбря 1917 года, создавшего подобное учреждение для подготовки к открытию Учредительного Собрания 1918 г.). Во-вторых, в самом Конституционном Собрании создаются Рабочая палата из его членов - специалистов, а также постоянные комиссии для работы над разделами и главами новой Конституции России. В-третьих, представляется целесообразным обеспечить возможность депутатам федерального парламента (как опытным и компетентным политикам и специалистам) баллотироваться в состав Конституционного Собрания.
Исходя из стратегического характера предлагаемого института, законопроект о Конституционном Собрании требует высокой степени согласия депутатских и общественных объединений, различных социальных сил. Подготовка и созыв Конституционного Собрания предлагают правовую форму поиска и закрепления общественного согласия в России. Предложенные концепции могут послужить отправной точкой для общественной дискуссии о дальнейших путях становления конституционного строя в России и преодоления государственного кризиса.
Консультант Комитета Гос.Думы по законодательству, к.ю.н. О.Г.Румянцев